Disintegrasi, Pemerintahan Lokal Dan Dana Perimbangan Pusat

Disintegrasi, Pemerintahan Lokal Dan Dana Perimbangan Pusat 

Indonesia, selain dituntut agar segera keluar dari krisis ekonomi saat ini menghadapi beragam tuntutan dari daerah baik yang menyangkut tuntutan otonomi luas, otonomi khusus sampai kepada tuntutan pembagian keuangan yang lebih adil, tuntutan federalisasi hingga terdapat juga tuntutan kemerdekaan. Kebijakan pemerintah pusat yang dianggap tidak adil oleh masyarakatnya di daerah pada waktu tertentu dianggap masalah yang memunculkan kritik tersendiri karena selain hasil pembangunannya dianggap tidak memuaskan masyarakat juga dampak dari pembangunannya dapat memperparah kesenjangan sosial. Keadaan ini dalam pelaksanaannya baik berdasarkan perspektif teknologi, pertumbuhan, dan kemajuan tidak melahirkan kesejahteraan masyarakat, sehingga situasi ini memberi peluang besar bagi munculnya ancaman yang melemahkan eksistensi negara dan bangsa Indonesia sebagai negara kesatuan dalam ideologi, politik, sosial, budaya, pertahanan serta keamanan dan dapat berkembang menjadi gerakan disintegrasi negara dan bangsa. Ancaman terbesar bagi integrasi nasional cenderung datang dari akumulasi kekecewaan daerah terhadap pusat, atau konflik yang bersifat vertikal. Munculnya bibit-bibit disintegrasi bangsa terjadi antara lain ketika pemerintah pusat dinilai mempertahankan perimbangan keuangan pusat-daerah secara tidak adil dan menimbulkan ketergantungan. 

Pemberlakuan otonomi daerah yang dapat menimbulkan distorsi dan high cost ekonomi pada pasca reformasi perlu segera diatasi sejalan dengan transisi demokrasi lokal yang saat ini sedang melakukan konsolidasi politik agar proses desentralisasi membawa perubahan pada tatanan ekonomi daerah untuk mengembangkan dan memobilisasi PADnya. Setelah pilkada dilaksanakan, maka pelaksanaan demokrasi dan otonomi suatu pemerintah daerah telah memberikan kewenangan membuat keputusan maupun kewenangan keuangan yang semakin besar melalui proses politik khas lokal di daerahnya. Dalam kondisi tersebut proses demokratisasi dan politik lokal muncul di daerah disertai dengan peran elitnya yang secara intensif berkembang dengan dinamika sosial politiknya. 

Seharusnya sesuai konteks undang-undang, berdasarkan UU No. 22/1999 dan UU No.25/1999 adalah untuk memberdayakan dan meningkatkan kemampuan perekonomian daerah (Hardjosoekarto, 2002:9) yang kini dirubah dengan UU No.32 dan 33 Tahun 2004, namun intinya misi yang dikandung belum bergeser dari undang-undang sebelumnya. Padahal mengatur mobilisasi pendapatan daerah tidak sekedar berorientasi pada kepentingan memaksimalkan pendapatan daerah, tetapi lebih kepada kepentingan mendukung pemberdayaan dan penciptaan ruang yang lebih besar bagi peran serta masyarakat dan stakeholder dalam pengembangan ekonomi daerah.

Berdasarkan realitas tersebut masalah penting untuk dikaji adalah bagaimana perilaku politik (Pemerintah Pusat) dapat menghargai aspirasi daerah atau bagaimana agar kebijakan dana perimbangan pusat dapat dipadukan (matching) dengan penguatan demokrasi lokal. 

Tulisan ini mencoba mengungkapkan beberapa prespektif dan argumentasi dengan pendekatan pengulasan dan telaahan kritis (review article) terhadap masalah yang dihadapi berdasarkan tinjauan teori administrasi publik, sehingga pembahasan yang diungkapkannya dapat menjelaskan dan membandingkan beberapa penafsiran dan solusi yang sesuai dengan keadaan dan masalah yang dihadapi. Secara umum sasaran penulisan pada intinya berupaya untuk mengeloborasi masalah atau isu yang berkembang dari tiga sudut pandang antara disintegrasi, pemerintahan lokal kebijakan dana perimbangan pusat yang bertujuan mengembangkan demokrasi di aras lokal, sehingga kemampuan dan pemberdayaan ekonomi daerah bisa segera diwujudkan untuk mempercepat kesejahteraan masyarakatnya. 

Disintegrasi

Proses demokratisasi yang bertumpu pada otonomi daerah ternyata tidak selalu berjalan mulus dan menyisakan sejumlah persoalan-persoalan baru. Selain munculnya raja-raja kecil di daerah, proliferasi korupsi di daerah, perebutan sumber daya, sentimen putra daerah dan non putra daerah dalam kontelasi politik lokal, muncul berbagai organisasi masa (ormas) yang mengusung sentimen identitas lokal. 

Hingga kini masih adanya simpul yang menterminologi putra daerah kerap diintrepretasikan secara longgar dan tidak bijak serta tidak hanya mengacu kepada aspek etnisitas, melainkan juga kepada domisili dan tempat kelahiran untuk memberikan ruang bagi tampilnya elit nasional yang mengincar posisi strategis di daerah. 

Identitas kolektif akan menguat secara drastis manakala kelompok tersebut mengalami diskriminasi dan ketidakadilan. Sebaliknya, identitas kolektif suatu kelompok akan melemah ketika terjadi proses asimilasi atau keanggotaan yang berlapis dari anggota suatu kelompok dengan kelompok-kelompok lain di masyarakat. Namun demikian, pada kasus negara - negara demokrasi baru, kerapkali para pemimpin kelompoklah yang memanipulasi pasang surut identitas kelompoknya. Para pemimpin tersebut mengeksploitasi faktor sejarah clan simbol-simbol kultural untuk memobilisasi dukungan politik.

Menariknya, Samuel Huntington menyatakan bahwa krisis identitas ini bukan saja monopoli negara-negara demokrasi baru, melainkan telah menjadi fenomena global dan melanda negara-negara demokrasi mapan. Merosotnya otoritas negara sebagai penjamin keamanan rakyatnya telah memberikan insentif bagi rakyat untuk menolak mengidentifikasikan diri dengan negara dan mempromosikan identitas kelompok yang bersifat sub nasional maupun trans nasional (Huntington 2004). Di berbagai belahan dunia tumbuh gerakan - gerakan yang kuat yang berusaha untuk melakukan proses redefinisi identitas negara dalam terminologi keagamaan sebagai upaya adaptasi dengan perubahan pada tataran global dan membangun rasa aman dan nyaman. Menurut Huntington, jika pada abad ke 19 dan 20 para elit politik dan intelektual memobilisasi kebangkitan identitas nasional dan memelopori gerakan-gerakan nasionalisme, saat ini justru kita menyaksikan manuver para elit yang tengah melakukan proses denasionalisasi di banyak negara.

Dalam konteks di Indonesia, manuver elit untuk memanipulasi identitas kultural adalah gerakan pemekaran daerah yang marak dilakukan sejak lahirnya Undang-undang nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Elit politik lokal, birokrat lokal dan pengusaha lokal memainkan peran penting dalam mengolah emosi masa untuk menciptakan kesadaran kolektif mengenai urgensi dari pembentukan wilayah adminsitratif baru di daerah kelahiran mereka sejak kurun waktu 1999 hingga 2004.

Pemerintahan Lokal

Politik lokal menurut Surbakti (1992) yaitu: (a) Usaha yang di tempuh warga negara untuk mengatasi masalah yang dihadapi masyarakatnya di daerah tertentu; (b) Segala hal yang berkaitan dengan penyelenggaraan negara dan pemerintahan; (c) Segala kegiatan yang diarahkan untuk mencari dan mempertahankan kekuasaan dalam masyarakat; (d) Kegiatan yang berkaiatan dengan perumusan dan pelaksanaan kebijakan umum; (e) Sebagai konflik dalam rangka mencari atau mempertahankan sumber yang dinilai penting. Selain itu ada yang didefinisikan Heinelt dan Wollmann (1991) menyatakannya sebagai suatu sense dalam pembagunan dan penghargaan secara sosial yang berupa keputusan-kepurusan dalam sistem interaksi berdasarkan fisik dan ruang sosial.

Memahami bagaimana itu politik lokal tentunya akan terkait dengan kekuasaan yang digunakan untuk memimpin suatu masyarakat tertentu. Artinya, kekuasaan itu tidak hanya berdasarkan pada kemampuan tetapi juga ditentukan oleh faktor lain yang memiliki hubungan dengan kondisi daerah bersangkutan. Sebab itu, ada dua faktor yang akan mempengaruhi kehidupan politik lokal dalam masyarakat Indonesia yaitu 1) sistem kultural dan 2) kepercayaan (Sjamsudin, 1989).

Namun yang perlu diperhatikan dalam konteks politik lokal ini adalah bagaimana memadukan antara keinginan pusat dan aspirasi lokal yang muncul di daerah yang tidak lepas dari peran birokrasi pada aras lokal. Sebab dinamika kehidupan pemerintahan lokal yang akan dibangun tersebut, kondisinya akan terus berubah oleh pengaruh perubahan konteks ekonomi dan sosial, selain oleh konfliks ideologi dan politik lokal yang terjadi disekitar pemerintahan lokal (John and Gerry, 1989). 

Perlu juga dipahami bahwa aras pemerintahan lokal tersebut memiliki karateristik yang berbeda di setiap daerah sehingga diperlukan penyesuaian dengan pemerintah pusat. Di samping itu, diperlukan pula perubahan struktur pemerintahan lokal yang akan berdampak pada perubahan perluasan program ekonomi, sosial, dan pembaharuan ideologi. 

Boleh jadi, upaya yang perlu dilakukan adalah menghadapi tantangan yang ditekankan pada keuangan untuk kemudian diperluas perhatiannya pada peran, organisasi, kelembagaan, dan manajemen. Oleh karena itu, dalam pemerintahan lokal penataan kehidupan bernegara untuk melakukan interaksi dengan pemerintah pusat secara optimal perlu dilakukan. Untuk itu, ada tiga hal yang mesti dikaji dalam status pemerintahan lokal yaitu: fungsi, struktur, dan keuangan (Martin, 1986). 

Semua itu, diperlukan guna memberikan arti bernegara bahwa kehidupan tradisional sudah mulai disinergiskan dengan aktivitas yang mengarah kepada kepentingan nasional di era globalisasi, sehingga mau tak mau, suka atau tak suka telah masuk ke dalam arena globalisasi, berhenti sedikit saja akan tergerus arus tersebut. Artinya, dalam program pembangunan lokal maupun nasional harus diintegrasikan, kemudian harus berdampak pada stabilitas internal. Hal ini, tentunya memerlukan peran dari pemerintah pusat, dan pada saat yang sama peran pemerintah daerah (propinsi ataupun kabupaten dan kota) sangat dibutuhkan. Karena kurangnya sumber yang tersedia ditingkat lokal, maka pemerintah lokal pada saat ini mendapat peran penting dan akses dari struktur pemerintah pusat. 

Semua itu, dapat diwujudakan melalui kebijakan pemerintah pusat yang akan didesentralisasikan pada pemerintah lokal yang merupakan otoritas daerah untuk menyatukan berbagai kepentingan, tujuan dan kemampuan dalam pembangunan daerah melalui program pembangunan. Sehingga dalam pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah diharapkan dapat meningkatkan kesadaran pemerintah lokal akan alokasi sumber-sumber daya dan tidak bergantung kepada pemerintah pusat semata.

Dampak dari itu semua tentunya memiliki arti penting bagi pembangunan memandirian pemerintahan lokal, meski yang muncul berbagai agenda pemekaran wilayah namun itu semua merupakan ekses dari demokrasi yang tengah dibangun bangsa ini. Sangat kontras, ketika hegemoni negara yang dipraktikkan masa Orde Baru yang memarginalkan masyarakat lokal. Dengan demikian, diperlukan revitalisasi (diberi penguatan kembali) sehingga dapat diakomodasi dan diakses dalam pelaksanaan pembangunan. 

Penguatan politik lokal atau identitas lokal harus dipahami sebagai salah satu kekuatan perekat integrasi nasional dan kekuatan yang memperlancar pembangunan. Revitalisasi identitas lokal dilakukan dalam tataran institusi, status, dan peran seperti Krama adat, lembaga dapat yang ditopang oleh aturan-aturan adat secara arif dan bijaksana. Jadi dapat dipahami bahwa dengan munculnya agenda pemekaran wilayah atas dasar asumsi-asumsi etnisitas yang lebih spesifik salah satu indikasi penguatan identitas terhadap wacana demokrasi lokal. Masyarakat Indonesia kaya akan identitas kelompok etnis, membutuhkan pemahaman yang serius dalam membangun kerangka interaksi politik yang toleran, yang dalam potensinya bisa memperkuat pluralisme (Abdilah, 2002). Sementara Giddens (2000) menjelaskan bahwa heterogenitas itu sendiri bukan merupakan suatu halangan. Dia merupakan bagian terpenting yang tak dapat dipisahkan dari arti “berbangsa dan bernegara” yang sesungguhnya.

Secara politik, bagaimana memanfaatkan pintu pemberian otonomi daerah tersebut sehingga menjadi sebuah jalan masuk bagi demokratisasi dan partisipasi rakyat, agar sejajar antara pemerintahan lokal dengan pertumbuhan otoritas pemerintah pusat yang melakukan stabilitas ekonomi, sosal dan politik serta meningkatkan partisipasi dalam program pembangunan (Mac Andrew, 1986). Oleh karena itu sebagaimana dikatakan Morfit, (1995) bahwa usaha yang dilakukan pemerintah pusat dalam menangani masalah yang ada di daerah adalah memperkuat posisi pemerintah daerah, ini semua terkait dengan desentralisasi yang dilakukan. Dengan demikian, akan menunjukkan betapa pentingnya peran pemerintah di aras lokal/daerah dalam melaksanakan pembangunan di daerahnya masing-masing.

Ketika konteks demokrasi lokal diwujudkan, maka semakin besar otonomi suatu pemerintah daerah, baik dalam arti kewenangan membuat keputusan maupun kewenangan keuangan, akan makin besar pula derajat proses politik yang khas lokal (local politics). Maka dengan kondisi tersebut, dapat disimpulkan yakni; Pertama, makin besar otonomi lokal yang diberikan, maka semakin besar pula proses demokratisasi dan politik lokal yang muncul di daerah. Kedua, semakin intesif peran elit masyarakat, maka semakin berkembang pula dinamika sosial politik di daerah yang bersangkutan. Ketiga, semakin dinamis proses demokratisasi maka semakin dinamis pula perkembangan politik lokal di daerah. 

Kebijakan Dana Perimbangan 

Davey (1988) mengatakan hubungan antara keuangan pusat dan daerah, prinsipnya lebih pada persoalan tentang pembagian kue kekuasaan. Terutama hak mengambil keputusan mengenai anggaran, yaitu bagaimana memperoleh dan membelanjakannya. Semua itu bertujuan untuk menggapai kesesuaian dengan peranan yang dimainkan pemerintah daerah (Devas, 1989:179). Dia juga mengidentifikasikan dua bentuk utama peranan pemerintah lokal/daerah yang masing-masing membutuhkan dukungan format kebijakan keuangan yang berbeda. Kedua peranan dan format kebijakan keuangan yang sesuai dengan masing-masing peranan tersebut yakni: Pertama, pandangan yang menekankan peranan pemerintah sebagai ungkapan kemauan dan indentitas masyarakat setempat. Pemerintah lokal/daerah merupakan wadah bagi penduduk setempat untuk mengemukakan aspirasinya sesuai dengan keinginan dan prioritas mereka. Kedua, pandangan yang menekankan peranan pemerintah lokal/daerah sebagai lembaga yang menyelenggarakan layanan-layanan publik dan sebagai alat untuk menebus biaya memberikan layanan yang bermanfaat untuk daerah. 

Apa yang diungkapkan Davey dan Devas, intinya adalah menekankan pentingnya keseimbangan antara beban urusan yang menjadi tanggungjawab pemerintah lokal/daerah dan kewenangan finansialnya. Semakin luas urusan yang menjadi tanggungjawab pemerintah lokal/daerah, semakin besar pula kewenangan finansial yang dibutuhkannya. Sebagai konsekuensinya, seperti ditegaskan Hun Cho dan Meinardus (1996) “If decentralizacion of power is the aim, then logically decentralization public finances must go with it (Hun Cho dan Meinardus, 1996:175). Argumen tersebut, tentunya berdasar pada mendorong munculnya prinsip baru dalam politik pembiayaan desentralisasi. Prinsip baru ini tercemin pada adagium no mandate wihtout funding atau money follow functions menggantikan prinsip kuno yang dikemukan Wayong (1956) yaitu functions follow money yang dinilai tidak realistik (Gaffar,dkk, 2002:189).

Undang-undang No. 32 Tahun 2004) tentang Pemerintahan Daerah pada dasarnya mengatur tentang pelaksanaan desentralisasi yang berlandaskan pada prinsip keseimbangan. Ditegaskan bahwa kewenangan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah dalam rangka desentralisasi, harus disertai dengan penyerahan dan pengalihan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumberdaya manusia sesuai dengan kewenangan yang diserahkan tersebut, meski dalam tataran implementasinya masih banyak mengundang kontroversi. 

Gaffar, dkk (2002) menilai bahwa peraturan tentang masalah keuangan daerah yang ada masih bersifat setengah hati, karena titik beratnya masih tetap pada pembagian proporsi, bukan kepada pemberian kewenangan yang luas sebagaimana yang dinyatakan dalam UU No.22/1999 yang kemudian direvisi menjadi UU No.32/2004 (Gaffar, dkk, 2002:203). Uang memang merupakan sesuatu yang mutlak, namun uang bukan satu-satunya alat menggerakkan roda pemerintahan. Otonomi adalah kewenangan, dengan kewenangan, maka uang akan dapat dicari (Gaffar, dkk, 2002: 213). 

Menyikapi persoalan dana perimbangan, dapat gali dari sisi kebijakan bagi hasil, pola bagi hasil masih dilakukan basis per basis pajak dan belum mencakup setiap sumber pendapatan pusat yang ada di daerah. Penekanan lebih besar pada bagi hasil sumberdaya alam (SDA), dinilai lebih menguntungkan daerah yang kaya SDA dan tidak menguntungkan daerah yang bukan penghasil kekayaan alam tersebut (Pratikno, 2002:66). Sementara sumber dana alokasi umum, meskipun didasarkan formula yang lebih objektif dan transparan, tetapi cenderung lebih mengutamakan pemerataan dan kurang memperhatikan sisi keadilan. Bahkan cenderung bersifat disinsentif karena tidak memperhitungkan kontribusi daerah kepada pendapatan pusat. Demikian pula pendekatan 25 persen dari pendapatan dalam negeri, belum dikembangkan untuk mencapai sufficiency pembiayaan daerah.

Jadi secara umum, transfer keuangan intra-pemerintahan hendaknya mampu mendorong peningkatan manajemen fiskal yang baik dan menghidari parktek yang tidak efisien (Shah, 1994:71). Bahkan mampu mengurangi beban perpajakan lokal yang relatif tinggi (Bailey, 1999:207). Upaya seperti ini akan dapat dilakukan pemerintah lokal/daerah, apabila pemerintah lokal/daerah memiliki kewenangan memadai di bidang pengelolaan sumberdaya ekonomi. Terutama kewenangan pemerintahan lokal/daerah dalam mengendalikan tarif pajak daerah (local tax power) (Bird dan Vaillancourt, 2000:49). Pemerintah lokal/daerah perlu memiliki dana memadai, sehingga memiliki fleksibilitas untuk lebih menekankan pada intensifikasi. Bahkan kemungkinan memberikan tax holiday demi merangsang investasi di daerahnya (Mardiasmo, 2002:153). 

Melihat hasil studi de Mello dan Berenstein (2002) yang menunjukkan semakin besar bagian dana yang dibelanjakan daerah, semakin besar keterkaitan positif antara desentralisasi dan perwujudan governance (Abed and Gupta, 2002:360). Agar tidak terjadi pelemahan upaya fiskal daerah, setiap desain perimbangan keuangan harus bersendikan elemen potensi kapasitas penerimaan daerah (Bird dan Vaillancourt, 2000:45). Misalnya di Spanyol, 25 persen dana perimbangan daerah dialokasikan menurut penerimaan pajak daerah dan 70 persen menurut jumlah penduduk. Sebagai perbandingan Denmark dan Swedia, Kanada dan Australia, secara eksplisit mengkalkulasikan dana perimbangan dengan mengasumsikan penerapan tarif pajak daerah menurut rata-rata nasional. Daerah yang menetapkan tarif pajak di atas rata-rata tarif pajak daerah, tidak diberi sanksi dengan pengurangan dana perimbangan. Sementara yang menerapkan tarif di bawah rata-rata, diberi insentif kenaikan dana perimbangan yang diterimanya. 

Demikian pula, keuangan intra pemerintahan tidak seharusnya mengandung kompleksitas yang tidak perlu. Di semua negara, kompleksitas hunbungan fiskal antar pemerintahan tidak dapat dihindari dan biasanya tidak memuaskan bagi pihak-pihak yang terkait. Jika apa yang dikerjakan pusat adalah mesukseskan suatu tujuan khusus, dilakukan tanpa menambah kerumitan atas keuangan intra-pemerintahan. Bilamana mungkin, transfer langsung ke kelompok masyarakat miskin lebih baik daripada transfer tidak langsung melalui daerah.

Kebijakan keuangan intra pemerintah, karenanya perlu dirancang lebih cermat. Devas (1988) mengemukakan tujuh kriteria dasar yang perlu diperhitungkan yaitu: simplicity (kesederhanaan, formula alokasi mudah dimengerti), adequacy (cukup untuk membiayai kebutuhan dasar daerah), elasticity (menyesuaikan diri terhadap inflasi, dll), stability and predictability (jumlah alokasi relatif stabil dan mudah diprediksi), equity (unsur pemerataan daerah), economic efficiency (menjamin efisiensi penggunaan dana), serta decentralization and local accountability (menjamin otonomi daerah dan akuntabilitas lokal) (Pratikno, 2002:61). Kriteria serupa ditegaskan oleh Shah (1994) yang mengemukakan sejumlah kriteri dasar yang perlu dipertimbangkan dalam merancang transfer keuangan intra-pemerintahan yaitu: autonomy, revenue adequacy, equity, predictability, efficiency (neutrality), simplicity, incentive, and safeguard of grantor’s objectives (Shah, 1994:30).

Disamping PAD dan DAU/DAK dari Pemerintah Pusat, sumber dana pemerintah lokal/daerah lainnya yang potensial adalah “pinjaman daerah” (local borrowing). Berdasarkan undang-undang, daerah diberikan kewenangan melakukan pinjaman. Baik itu pinjaman pada pusat, bank komersial, dan institusi keuangan lainnya. Termasuk melakukan pinjaman ke luar negeri. Akan tetapi melalui peraturan No.107/2000, kewenangan ini oleh pusat diatur sangat ketat sekali yang pada akhirnya justru mempersulit kemungkinan pemerintah lokal/daerah untuk melakukan pinjaman. 

Larangan pemerintah lokal/daerah untuk melakukan pinjaman ini, dapat menimbulkan kondisi kurang mendukung bagi percepatan perbaikan kinerja pemerintah lokal/daerah. Bahkan merupakan bentuk patronase lama untuk melindungi kinerja pemerintah lokal/daerah yang tidak efektif. Seperti dikemukakan Bird dan Vaillancourt (2000): “Pemberlakuan batasan utang untuk mencegah kesalahan fiskal pada pemda dapat berakibat buruk. Karena dapat membendung terjadinya sangsi pasar secara alamiah. Kreditur potensial pemerintah, dapat memiliki kemampuan dan motivasi untuk membuat evaluasi kemungkinan risiko pada uangnya. 

Dari perspektif ini, kekhawatiran atas keteledoran pemerintah lokal/daerah yang dapat menyebabkan mereka terjebak dalam posisi sulit, merupakan contoh lain dari paternalisme yang tidak tepat atau keliru, yang umum terjadi pada pemerintah pusat dalam menghadapi kemungkinan tidak enaknya kehilangan kontrol akibat desentralisasi. Pemerintah lokal/daerah sulit berkinerja dengan baik jika mereka selalu diamankan dari kemungkinan berbuat salah dengan memberlakukan batasan yang sembarang atau jika mereka yakin bahwa pusat selalu siap memberikan bantuan. Jika pusat ingin menghidari permasalahan, dapat dilakukan dengan tidak memberikan subsidi atas utang pemerintah lokal/daerah dan merelakannya dililit utang terlalu banyak dan bangkrut seperti terjadi di Maroko” (Bird dan Vaillancourt, 2000:10).

Ilustrasi di atas tersebut, menandakan adanya sejumlah persoalan krusial yang ditengarai telah menjadi faktor penting guna mendorong otonomi seolah-olah identik dengan automoney. Meningkatkan PAD dengan cara menambah jenis dan meningkatkan tarif pajak/retribusi. Munculnya berbagai konflik perebutan sumber pendapatan antar pemerintahan. Seperti kengototan sejumlah Pemkab/Pemkot untuk mendapatkan bagi hasil lebih besar dari pajak kendaraan bermotor. 

Demokratisasi Politik Dan Reformasi Administrasi Publik

Demokratisasi Politik Dan Reformasi Administrasi Publik 

Sewindu Gerakan Reformasi

Gerakan reformasi di Indonesia, yang dimotori oleh para mahasiswa, pada lima tahun pertama (1998-2003) ditandai oleh adanya paradoks antara adanya tuntutan akan kehidupan yang lebih demokratis di satu sisi dan munculnya anarkisme sosial di sisi yang lain. Tuntutan terhadap demokrasi, muncul sebagai akibat lahirnya kesadaran tentang banyaknya hak-hak warga negara yang selama bertahun-tahun diabaikan, dilanggar, bahkan diinjak oleh rezim yang berkuasa. Kerinduan akan demokrasi juga lahir dari adanya penolakan terhadap relasi-relasi kekuasaan yang angkuh dan represif, tentang relasi-relasi ekonomi yang timpang dan jauh dari rasa adil, serta tentang relasi-relasi sosial dangkal dan penuh ritual kolektif namun sangat merendahkan martabat manusia sebagai pribadi. Sedangkan anarkisme sosial terjadi sebagai akibat hancurnya kepastian normatif dan kepantasan berperilaku di dalam masyarakat, berbarengan dengan runtuhnya rezim dominan yang berkuasa. Institusi-institusi sosial yang ada dipertanyakan kembali eksistensi dan relevansinya, sementara institusi-institusi baru belum muncul untuk mewadahi kearifan-kearifan dan nilai-nilai baru yang lahir bersama dengan perubahan-perubahan yang terjadi. Dalam sosiologi situasi seperti ini disebut sebagai situasi anomie. Pertanyaan kritis yang mengganggu selama itu adalah, apakah gerakan reformasi akan berakhir dengan mengkristalnya demokrasi dalam kehidupan bermasyarakat dan berbangsa atau berakhir dengan anarkisme berkepanjangan dan berakhir dengan kegagalan?

Pada tahap kedua (2003-sekarang), euforia reformasi di jalan raya tampak mulai mereda. Keberhasilan Indonesia menyelenggarakan pemilihan presiden secara langsung, diakui banyak pihak termasuk donor internasional, sebagai sebuah keberhasilan politik anak-anak negeri ini dan menjadi indikasi bahwa reformasi berada di jalur yang dikehendaki. Yang menarik untuk dicermati adalah, bahwa setelah pemilihan presiden dilakukan secara langsung dengan mekanisme yang relatif demokratis, dinamika politik berpindah dari jalan raya, ke dalam ruang-ruang sidang komisi dan paripurna di dalam gedung Senayan dan Istana Merdeka. Kata reformasi, tidak lagi merupakan intimidasi, bahkan mereka yang dulu merupakan bagian dari kekuatan yang pendukung status quo dapat mengidentifikasi diri sebagai tokoh reformasi tanpa perlu di lakukan ”penelitian khusus”. Di satu sisi, secara positif hal ini dapat dilihat sebagai sebuah konsolidasi yang dapat memberi tenaga pada setiap upaya pembaharuan menuju kristalisasi demokrasi. Di sisi lain, secara negatif hal tersebut dapat dilihat sebagai sebuah kompromi yang dapat menjadikan reformasi sebagai gerakan setengah hati yang tidak punya daya dobrak yang dibutuhkan untuk melakukan perubahan.

Terlepas dari apa yang baru dikemukakan, saat ini setiap orang dapat menjadi saksi tentang apa yang sedang terjadi di negeri ini. Dalam bidang hukum, Undang-Undang Dasar 1945 sudah mengalami revisi, puluhan undang-undang berhasil diberlakukan dari yang mengatur soal otonomi sampai masalah pornografi dan pornoaksi. Bidang ekonomi, khususnya sektor riil, bergerak amat perlahan jika tidak ingin bicara soal kebangkrutan karena rendahnya daya beli masyarakat dan semakin berlipatnya jumlah pengangguran. Konsep NKRI dihadapkan pada berbagai tantangan, baik yang berasal dari luar maupun dari dalam. Lepasnya provinsi ke-27 Timor Timur melalui referendum, begitu pula Gerakan Aceh Merdeka yang dapat memaksa Jakarta untuk duduk bersama di Helsinki, serta masalah Papua yang tidak menerima konsep otonomi ala Jakarta. Terakhir negeri ini dihadapkan pada banyak bencana, dari mulai Alor, Nabire, Aceh, Nias, Jogya dan terakhir di pantai selatan Jawa, khususnya Pangandaran. Semua itu seolah mau mengatakan, bahwa keberhasilan mewujudkan proses demokrasi dalam memilih presiden barulah permulaan. Proses demokratisasi tidak hidup untuk dirinya sendiri, namun masih harus diuji melalui kemampuannya untuk menjamin dan memberi perlindungan terhadap hak-hak konstitusional setiap warga negara. Pertanyaannya, langkah-langkah apa yang harus dilakukan agar proses demokratisasi yang selama ini dilakukan bermuara pada apa yang dicita-citakan?

Belajar dari Pengalaman Bangsa Lain

Pengalaman bangsa-bangsa lain menunjukkan, bahwa suatu bangsa dapat saja mulai dengan mencanangkan proses demokratisasi setelah tumbangnya rejim otoriter, tetapi tidak semua yang sampai kepada demokrasi yang dicita-citakan. Tidak ada jaminan bahwa rejim baru yang berkuasa dapat bertahan, stabil, dan mampu mengantarkan bangsanya mencapai masyarakat demokratis seperti yang dicita-citakan. Tumbangnya pemerintah Nigeria pada tahun 1983 dan pemerintah Sudan pada tahun 1989, misalnya, merupakan contoh dan pelajaran berharga, khususnya bagi bangsa-bangsa di negara yang sedang berkembang seperti Indonesia, tentang bagaimana sulitnya menegakkan demokrasi setelah turunnya sebuah rezim otoriter. Di Angola, sebagai bandingan lain, fase transisi menuju demokrasi berakhir dengan pecahnya perang saudara dan berlanjutnya rezim yang otoriter yang berkuasa. Dengan kata lain, demokratisasi adalah proses bertingkat-tingkat di mana terdapat kemungkinan bagi setiap bangsa untuk gagal di setiap titik sepanjang garis kontinum dari otoritarianisme sampai ke tahap terkristalnya demokrasi yang baru (Casper dan Taylor, 1996). 

Pengalaman Indonesia sendiri, baik di bawah pemerintahan Soekarno, Soeharto, Habibie, Abdurachman Wahid maupun Megawati, dan sekarang Soesilo Bambang Yudoyono, mengukuhkan pernyataan Casper dan Taylor, betapa sulit dan berlikunya jalan menuju sebuah sistem politik yang tidak hanya demokratis. Namun betapapun kecilnya peluang keberhasilan itu, selalu ada jalan untuk memperjuangkannya. Jika demikian halnya, pertanyaan yang muncul kemudian adalah, mengapa ada negara yang berhasil mencangkokkan demokrasi setelah runtuhnya rezim otoriter, namun ada pula negara lainnya yang gagal? Faktor-faktor apa yang menentukan proses demokratisasi di suatu negara berhasil sampai ke tahap mengkristalnya demokrasi baru, sementara yang lain berjalan tersendat, mandeg di tengah jalan atau bahkan berantakan? Setelah membandingkan dan mengkaji beberapa kasus, Casper dan Taylor berpendapat, bahwa tahap pencangkokan demokrasi, baru merupakan separuh dari proses demokratisasi. Orang tidak dapat berasumsi, bahwa demokrasi akan tumbuh dan berkembang dengan sendirinya. Menurut mereka ada dua langkah penting yang harus dilakukan agar suatu bangsa dapat sampai pada kehidupan demokratis yang dicita-citakan. Pertama, langkah jangka pendek yang berkaitan dengan pencarian jalan keluar bagi kekuatan-kekuatan yang masih mendukung rezim lama. Kedua, adalah langkah jangka panjang yang difokuskan pada proses konsolidasi demokrasi yang baru. Pertanyaan strategis yang ingin ditelusuri dan dikaji dalam bab ini adalah, apakah administrasi publik dapat berperan sebagai katalisator proses demokratisasi, ataukan administrasi publik merupakan bagian dari persoalan yang juga harus direformasi? 

Reformasi Administrasi Publik 

Administrasi publik, seperti yang dirumuskan oleh Pfiffner dan Presthus (1967), adalah sebuah disiplin ilmu yang terutama mengkaji cara-cara untuk mengimplementasikan nilai-nilai politik. Hal tersebut sejalan dengan gagasan awal Woodrow Wilson (1887) yang dianggap sebagai orang yang membidani lahirnya ilmu administrasi publik modern di Amerika Serikat. Ia mengemukakan bahwa disiplin administrasi publik merupakan produk perkembangan ilmu politik, namun Wilson mengusulkan adanya pemisahan disiplin administrasi dari ilmu politik. Gagasan ini kemudian dikenal sebagai dikotomi politik-administrasi. Ilmu administrasi publik, menurut Wilson, berkaitan dengan dua hal utama, yaitu:

1. What government can properly and successfully do?

2. How it can do these proper things with the utmost possible efficiency and at the least possible cost either of money or of energy?

Bertolak dari gagasan dasar tersebut, dapat diyakini bahwa administrasi publik dapat berperan positif dalam mengawal proses demokratisasi sampai pada tujuan yang dicita-citakan, karena pada dasarnya administrasi publik berurusan dengan persoalan bagaimana menentukan to do the right things dan to do the things right. Dengan kata yang berbeda, administrasi publik bukan saja berususan dengan cara-cara yang efisien untuk melakukan proses demokratisasi, melainkan juga mempunyai kemampuan dalam menentukan tujuan proses demokratisasi itu sendiri, terutama dalam bentuk penyelenggaraan pelayanan publik secara efektif sebagai wujud dari penjaminan hak-hak konstitusional seluruh warga negara.

Persoalannya sekarang adalah, mungkinkah para administror publik dapat menjadi tulang punggung bagi proses demokratisasi? Jawaban empirik terhadap pertanyaan tersebut mempunyai dua versi. Dalam satu situasi, peran para administrator publik dalam menyelesaikan berbagai masalah yang berkaitan dengan demokratisasi cukup signifikan. Di Taiwan, misalnya, seperti juga di beberapa negara sedang berkembang lain, pemerintah berurusan dengan masalah dilematis bagaimana merekonsiliasi pertentangan antara budaya tradisional, kultur demokrasi baru dan industrialisasi sebagai usaha negara membangun ekonomi. Untuk menghadapi persoalan tersebut, para ahli administrasi publik membantu para pengambil keputusan di Taiwan untuk menyelesaikan reformasi administratif yang kompleks dengan menggunakan pendekatan perencanaan strategis (Sun dan Gargan, 1996). 

Mengenai peran administrasi publik tersebut, O’Toole (1997) membuat kesimpulan bahwa administrasi publik yang berkembang saat ini sangat mendukung proses demokratisasi, karena sudah tidak terlalu hirarkis dan parokial, tetapi lebih mirip sebuah jaringan (network). Kecenderungan ini mempunyai implikasi yang sangat penting dan positif terhadap perkembangan demokrasi, termasuk tanggungjawab yang berubah terhadap kepentingan publik; terhadap pemenuhan prefrensi publik, dan terhadap perluasan liberalisasi politik, kewargaan, dan tingkat kepercayaan publik. Administrasi publik yang berbentuk jaringan dapat mengatasi hambatan menuju pengelolaan yang demokratik, dan dapat membuka kemungkinan untuk memperkuat pemerintahan yang bergantung kepada nilai-nilai dan tindakan-tindakan administrasi publik. Hal tersebut dikemukakan O’Toole dalam rangka mengenang Dwight Waldo yang juga pernah mengemukakan, bahwa jika administrasi adalah inti dari pemerintahan, maka teori demokrasi harus pula mencakup administrasi.

Dalam situasi lain, administrator publik tidak dapat diharapkan menjadi katalisator proses demokratisasi. Di negara-negara Afrika sub-sahara, seperti juga di tempat lain, ketika rezim militer menguasai pemerintahan, mereka memerintah dengan komando; melarang partai-partai politik, membekukan konstitusi, dan melumpuhkan lembaga-lembaga legislatif. Sebagai akibatnya, tidak ada saluran institusi politik bagi warganegara pada proses pengambilan keputusan. Penguasa militer biasanya memperoleh input bagi proses perumusan dan pengambilan keputusan dengan cara mengangkat elit politik sipil. Hal tersebut dilakukan sebagai respons terhadap tuntutan transisi kepada pihak sipil dan sebagai teknik politik untuk melakukan proses sipilisasi rezim militer. Pengalaman empirik menunjukkan, bahwa keterlibatan sipil dalam rejim militer merupakan prediktor bahwa rezim tersebut akan mengikuti aturan-aturan militer dan bukan sebaliknya. Dalam konteks inilah administrasi publik tidak kondusif bagi proses kristalisasi demokrasi, tetapi malah sebaliknya, dapat menjadi katalisator bagi pelanggengan pemerintahan lama yang otoriter. Dalam banyak hal, reformasi politik yang bergulir sampai saat ini, sekali lagi tampak berada dalam jalur yang benar. Yang dibutuhkan adalah kesabaran untuk bertahan dan konsistensi untuk melakukan langkah-langkah sistematik yang diperlukan. Proses demokratisasi di Indonesia tidak hanya diuji melalui pemilihan presiden secara langsung, namun terutama ditantang untuk mampu keluar dari berbagai masalah agar dapat memenangkan pertarungan dengan bangsa-bangsa lain.

Dari apa yang telah dikemukakan di atas, administrasi publik dapat menempati tempat di jantung gerakan demokratisasi politik, asal memenuhi paling tidak tiga persyaratan. Pertama, mampu melakukan perencanaan strategis yang menyeluruh seperti yang dilakukan di Taiwan seperti yang dikemukakan Sun dan Gargan. Kedua, mempunyai struktur organisasi yang tidak terlalu hirarkis dan parokial seperti yang dikemukakan O’Toole. Ketiga, membebaskan diri dari pendekatan dan kultur militeristik dalam melakukan pelayanan publik. Mengenai perencanaan strategis, Indonesia mempunyai pengalaman dan institusi perencanaan seperti Bappenas di tingkat pusat, dan Bappeda di tingkat daerah. Yang diperlukan adalah revitalisasi dan reposisi fungsi-fungsi institusional yang disesuaikan dengan konteks demokrasi yang dikehendaki. Mekanisme perencanaan bottom-up dapat terus dijalankan bukan sekedar basa-basi atau mencari legitimasi. Untuk dua syarat yang terakhir, struktur dan kultur birokrasi, masih membutuhkan kesabaran dan ketekunan untuk melakukan perubahan secara inkremental untuk mengurangi (jika tidak dapat menghindari) biaya sosial, politik, dan ekonomi yang tinggi. Dalam kaitan dengan ini, pembicaraan mengenai isu reformasi administrasi publik tetap memiliki relevansi. Pertanyaan berikutnya adalah reformasi ke arah mana?

Uraian di atas paling tidak merupakan sebuah isyarat ke arah mana reformasi administrasi publik harus menuju. Salah satu gerakan reformasi administrasi publik yang juga sempat populer di awal 90-an muncul dalam kemasan ‘reinventing government’ yang berakar pada tradisi dan perspektif New Public Management yang merupakan kristalisasi dari praktek administrasi publik di Amerika Serikat. Para pendukung gerakan ini berpendapat, bahwa institusi-institusi administratif yang didirikan dalam kerangka birokrasi dengan model komando dan pengawasan telah berubah secara signifikan selama abad ke 20, dan harus terus diubah. Birokrasi jenis ini tidak lagi efektif, efisien dan sudah ketinggalan zaman dalam tatanan ekonomi-politik dunia yang semakin mengglobal. Oleh karena itu birokrasi di Amerika Serikat harus melakukan reformasi institusi administrasi publik agar lebih memiliki karakter kewirausahaan. Apakah reformasi administrasi publik seperti ini layak menjadi model bagi reformasi administrasi publik di tanah air? 

Tampaknya perlu disimak lebih cermat hasil-hasil penelitian di balik hingar-bingarnya konsep reinventing government. Wolf (1997), dengan menggunakan meta-analisis terhadap 170 studi kasus dari 104 biro federal, menyimpulkan bahwa jalan menuju efektivitas birokrasi dari biro-biro pemerintah federal tidaklah mengalami perubahan; tiada berkesudahan dan lebih bersifat politis daripada kisah reinventing government seperti yang umumnya dipercaya orang. Kritik terhadap pendekatan kewirausahaan administrasi publik juga ditunjukkan oleh Cope (1997) yang menyorotinya dari sudut responsivitas politik. Ia berpendapat, bahwa banyak konsep dan teknik yang berhubungan dengan reformasi birokrasi sekarang ini (baca: reinventing government) sarat dengan berbagai implikasi negatif terhadap responsivitas politik. Ada empat kesimpulan yang dihasilkan penelitiannya. Pertama, review terhadap unjuk kerja pegawai memang mampu memperkuat birokrasi dan para pejabat terpilih, namun ternyata cenderung memperlemah responsivitas politik para administrator publik tersebut. Kedua, dengan mengadopsi pendekatan kewirausahaan terhadap sistem keuangan publik, memang ada peluang untuk meningkatkan jumlah pendapatan, namun hal tersebut cenderung mengurangi tingkat responsivitas politik. Ketiga, penekanan terhadap pelayanan pelanggan tidak serta merta meningkatkan responsivitas politik, karena dalam prakteknya hal itu ternyata berarti hanya memperhatikan kepentingan individu-individu tertentu; padahal pelayanan kepada masyarakat seharusnya ditujukan untuk meningkatkan responsivitas kepada publik tanpa diskriminasi Keempat, kemitraan sektor publik dengan swasta yang ditawarkan oleh model reinventing government, dalam prakteknya ternyata menimbulkan masalah etik. Khusus mengenai masalah etik, Ghere (1997) menyimpulkan bahwa dalam gema ‘reinventing government’, ada indikasi bahwa etika administrasi publik terlupakan. Ia melakukan studi kasus tentang kemitraan antara ‘county government’ (setingkat kecamatan) dengan ‘local chamber of commerce’ (Kadin-daerah) dari dua perspektif, standar moral pribadi para pelaku dan etika kebijakan institusional. Studi kasus ini memperlihatkan adanya penyalahgunaan keuangan publik dalam kemitraan dua lembaga tersebut. Jika di tempat kelahirannya saja, model yang ditawarkan secara global tersebut sarat dengan masalah, haruskah kita latah menggunakan pendekatan yang sama tanpa kajian seksama?

Model alternatif reformasi administrasi publik yang mendukung proses kristalisasi demokrasi adalah model Korea Selatan seperti yang digambarkan oleh Jung (1996). Bagi masyarakat Korea Selatan, reformasi aparat atau para pejabat administratif bukanlah merupakan isu utama. Mereka lebih tertarik pada dua hal; proses demokratisasi politik dan teknik penyaluran langsung ‘public goods and services’ kepada rakyat. Dari praktek menunjukkan bahwa, baik proses demokratisasi politik maupun kualitas dan kuantitas pelayanan pemerintah, pada kenyataannya sangat tergantung pada sistem administrasi publik. Oleh karena itu, reformasi administratif yang dibuat Kim Young-Sam yang merupakan pemerintahan sipil pertama setelah 30 tahun rezim militer, mempunyai dampak yang sangat besar terhadap dua hal. Pertama, tumbuhnya ekonomi Korea Selatan. Kedua, meningkatnya menambah legitimasi negara di depan rakyat, meskipun pemerintahan Kim adalah regim sipil yang dibentuk melalui prosedur demokratik oleh politisi-politisi sipil. Dari kasus Korea, orang paling tidak dapat belajar tiga hal. Pertama, menempatkan reformasi administrasi publik dalam agenda politik merupakan langkah yang strategis. Kedua, proses demokratisasi selain menjadi tujuan, juga menjadi sarana bagi tujuan yang lebih utama, menyelenggarakan pelayanan publik. Ketiga, memperbaiki sikap aparat merupakan hal yang baik, namun lebih penting membangun sistem yang memungkinkan aparat bertindak baik. Keempat, legitimasi negara di depan rakyat tidak selalu harus ditegakkan dengan senjata. Orang sipil pun mampu memimpin dan mengurus negara. Model manakah yang tepat untuk Indonesia? Kiranya perlu dikaji lebih teliti, karena apa yang berhasil di tempat lain, belum pasti tepat untuk diadopsi. Sebaliknya, jika sudah ada orang yang pernah melakukannya, mengapa harus mulai dari awal just to reinvent the wheel?

Beberapa Rekomendasi 

Terinspirasi oleh prinsip-prinsip revitalisasi konsep publik yang, disertai dengan usaha untuk melebarkan pandangan melalui komparasi dengan pengalaman bangsa lain, serta dengan melakukan kontemplasi teoritik, penulis mencoba mengajukan beberapa rekomendasi yang mungkin berguna untuk melakukan reformasi administrasi publik di Indonesia, yang tidak hanya diarahkan untuk mendukung proses demokratisasi, namun juga dalam rangka memberikan pelayanan terbaik bagi rakyat tanpa diskriminasi, baik secara politik, etnik, kelas sosial, agama, maupun kelompok budaya. Secara substansial reformasi administrasi publik harus diarahkan pada revitalisasi konsep publik, yang berlandas pada kepatuhan terhadap konstitusi, pemahaman tentang virtuous citizen, pemahaman tentang kepentingan publik, dan pemahaman tentang kebajikan dan kasih. Belajar dari Korea Selatan, secara formal reformasi administrasi publik harus diarahkan pertama-tama dan terutama pada pembangunan sistemik yang menyangkut perubahan struktur administrasi, pengembangan kultur baru, penetapan prosedur-prosedur kerja, dan bukan pada aparatnya.

Namun demikian, hal ini tidak berarti bahwa reformasi administrasi tidak perlu menyentuh pengembangan manusia yang harus bekerja di dalam sistem. Ini adalah tugas pendidikan administrasi publik.

Dalam hal ini berlaku prinsip, the first things first. Investasi waktu, uang dan energi untuk membangun sistem yang memungkinkan orang biasa dapat bekerja baik, selalu lebih baik dari pada melakukan investasi untuk mengembangkan orang-orang hebat untuk bekerja dalam sistem yang buruk. Mengenai pilihan ini, ada pengalaman menarik. Ketika seorang mahasiswa ditanya apakah dia akan korupsi jika nanti menjadi pejabat publik. Dia menjawab, ”... tidak janji, Pak.” Ketika ditanya lagi mengapa? Sambil berkelakar dia membalas, ”...kalaupun malaikat dari surga disuruh jadi pegawai negeri di Indonesia, dia pasti korupsi juga, apalagi saya. Kecuali jika ada yang mampu mengubah keadaan di bumi Indonesia seperti di dalam surga...” Sebuah kelakar yang sungguh tidak lucu, namun memberi inspirasi dari mana reformasi administrasi publik harus dimulai, jika tidak ingin menempatkan anak-anak muda yang penuh idealisme dan kesungguhan bekerja, dalam lingkungan yang menjadikan mereka apatis. Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, ada beberapa rekomendasi tentang dari mana reformasi administrasi publik secara sistemik harus dimulai. 

Rekomendasi 1;

Belajar dari Korea Selatan, reformasi administrasi publik harus menjadi agenda politik; hal ini menjadi bukti dari sebuah kesungguhan dan jaminan untuk sebuah kesinambungan karena mendapat dukungan secara luas. Dengan demikian reformasi administrasi dapat memperoleh tenaga, tidak saja untuk mendukung proses demokratisasi, melainkan juga untuk mentransformasi diri menjadi ujung tombak pelayanan kepada publik. Beberapa agenda politik yang dapat diturunkan dari pola pikir di atas adalah:

1. Melakukan penggalangan berbagai kekuatan reformis yang pro-demokrasi dan perduli dengan kepentingan publik.

2. Mengusahakan pemecahan dan jalan keluar bagi kekuatan-kekuatan otoriter yang masih berada dalam tampuk kekuasaan, sehingga tidak menjadi kekuatan tandingan yang menghambat demokratisasi.

3. Memerangi anarkisme dengan cara menghilangkan atau mengurangi kondisi-kondisi yang menjadi penyebab kemunculannya, yaitu:

• Pemenuhan kebutuhan dasar minimum secara serius bagi segenap warga negara.
• Pengadaan lapangan kerja dan mengupayakan peningkatan daya beli masyarakat.
• Pemberian subsidi sementara terhadap pengadaan public goods and services yang vital namun belum terjangkau oleh segmen penduduk termiskin.
• Membangun sistem distribusi public goods and services secara langsung kepada rakyat. 

Rekomendasi 2;

Reformasi administrasi publik harus diarahkan pada perubahan struktur secara sistemik, dari struktur administrasi yang hirarkis vertikal menjadi struktur yang lebih landai horisontal dengan bentuk jejaring kerja. Secara empirik, struktur dalam bentuk jejaring, tidak hanya lebih mendekatkan para pejabat publik dengan publik yang dilayaninya, tetapi juga menempatkan publik dalam posisi lebih berarti.

Rekomendasi 3;

Reformasi administrasi publik perlu diarahkan pada pengembangan nilai-nilai budaya dan etos kerja baru yang suportif terhadap proses demokrasi dan pelayanan publik, dengan cara antara lain:

• Mengubah etos kerja birokratik ke ethos kerja demokratik.
• Perubahan dari ethos kerja dilayani menjadi etos kerja melayani.

Rekomendasi 4;

Reformasi administrasi publik perlu diarahkan pada penetapan strategi-strategi dan administrasi melalui perencanaan yang partisipatif dan demokratik, baik dalam proses pengambilan keputusan maupun dalam melaksanakan fungsi-fungsi administrasi lainnya. Dengan begitu pelayanan administrasi tidak tergantung pada aktor semata, tetapi pada sistem yang lebih handal.

Reformasi Pendidikan Administrasi Publik

Jika ada yang paling bertanggungjawab pada buruknya kinerja dan reputasi administrasi publik di Indonesia, tidak lain adalah mereka yang bergerak di bidang pendidikan khususnya pendidikan administrasi publik. Oleh karena itu reformasi administrasi publik harus mulai dari reformasi bidang pendidikannya. Memang keberhasilan reformasi administrasi publik yang dilaksanakan Korea Selatan, seperti yang dikemukakan di muka, tidak dimulai dari usaha untuk mengubah sikap dan perilaku aparat, melainkan berusaha membangun sistem yang memungkinkan para aparat berperilaku seperti yang dikehendaki, yaitu bertindak demokratis dan melakukan distribusi public goods and services secara langsung kepada rakyat. Ini adalah soal pilihan, langkah Korea Selatan juga mempunyai landasan empirik yang kuat dan terdukung secara akademik. Beberapa penelitian mengenai etos kerja para pejabat publik, menarik untuk disimak karena secara umum mereka ternyata cenderung memiliki ethos kerja yang negatif. Setiap profesi bisa jadi mempunyai etika yang mungkin berbeda dengan etika yang berlaku di masyarakat umum. Gos (1996), melakukan survey terhadap 378 birokrat karir dan 46 anggota legislatif negara bagian di Colorado U.S, serta 250 orang warga pemilih yang diambil secara acak dan diinterview melalui telefon. Mereka ditanya apa yang penting bagi seorang pegawai negeri. Hasilnya, ketiga kelompok responden mempunyai persepsi yang sama tentang apa yang penting bagi seorang pegawai negeri, yakni: dapat dipercaya, kemampuan, dan akuntabilitas dalam administrasi publik. Secara kategorial, ketiga hal tersebut merupakan antribut dari etos birokratik, sedangkan atribut yang berkaitan dengan etos demokratik diberi rangking yang lebih rendah. Dari sini dapat ditarik kesimpulan, bahwa pejabat publik lebih dituntut untuk memiliki etos birokratik dibanding etos demokratik.

Studi eksplorasi tentang perbedaan etos kerja para top manajer di organisasi publik dan organisasi swasta, dilakukan oleh Wittmer dan Coursey (1996). Yang dimaksud dengan top manajer publik dalam penelitian ini adalah chief executive of an agency sedangkan top manajer swasta adalah para kepala cabang. Sampel yang dipilih sebanyak 432 top manajer di tiga lokasi, Syracuse dan Albany, NY; Denver, CO; dan Tallahassee, FL. Mereka menggunakan survey melalui pos. Kesimpulan yang mereka peroleh adalah, bahwa pada umumnya manajer publik cenderung tidak mengikuti standar, baik standar profesional maupun legal; kurang menekankan kepedulian tentang kesejahteraan orang-orang di dalam organisasinya, dan lebih menekankan pada perlindungan terhadap kepentingan-kepentingannya sendiri. Hasil penelitian tersebut menyiratkan, paling tidak dua hal, yaitu pertama, sistem birokrasi begitu buruk sehingga mampu mengubah orang-orang baik menjadi jahat. Kedua, pendidikan administrasi publik sedemikian rusak sehingga tidak mampu menyiapkan para pemangku jabatan publik yang mumpuni dan amanah. Setitik optimisme tentang peran pendidikan muncul dari hasil penelitian Bovens (1996). Meskipun reformasi administrasi publik tidak harus mulai dengan membenahi aparat, namun ada keyakinan bahwa melalui proses belajar, sampai derajat tertentu orang dapat berubah. Hasil penelitian Bovens menunjukkan, bahwa di Amerika Serikat telah terjadi pergeseran loyalitas para pejabat publik, dari loyalitas tunggal terhadap birokrasi dan atasan, ke loyalitas profesional yang berlandas kepada tanggung jawab pribadi, tanggung jawab sosial, tanggung jawab profesional, dan tanggung jawab publik. Pergeseran tersebut tentu sangat merupakan faktor kondusif bagi reformasi administrasi publik. Pertanyaan berikut yang perlu ditelusuri adalah, pendidikan administrasi publik seperti apa yang dapat menyiapkan para pemikir dan praktisi administrasi publik yang mumpuni dan amanah? 

Administrasi publik adalah disiplin ilmu, seni dan juga profesi. Oleh karena itu tugas lembaga pendidikan administrasi publik adalah menyiapkan para mahasiswa untuk ketiga wilayah tersebut. Meskipun setiap lembaga pendidikan dapat merancang kurikulum, metoda pembelajaran dan karakter khas yang dibayangkan untuk para lulusannya, namun dari pengamatan sistematik dan studi dokumen terhadap kurikulum sejumlah perguruan tinggi swasta di Jawa Barat yang menyelenggarakan pendidikan administrasi publik, secara umum dapat disampaikan beberapa pemikiran sebagai berikut ini:

Pertama, dari segi jalur pendidikan, pendidikan administrasi publik sebaiknya dibedakan menjadi jalur akademik dan jalur profesi. Jalur akademik digunakan untuk menyiapkan ilmuwan administrasi publik yang bertugas untuk mengkaji secara kritis pengetahuan yang telah ada dan secara inovatif mengembangkan pengetahuan dan teknik-teknik baru untuk disumbangkan pada pengembangan praktek administrasi publik. Jalur ini dapat meliputi tiga jenjang pendidikan, yaitu tingkat sarjana (Strata 1) yang secara internasional setara dengan bachelor degree di Amerika Serikat, Eropa, dan Australia; tingkat master (Strata 2) yang secara internasional setara dengan gelar Magister of Science (MSc); dan tingkat doktoral (Strata 3) yang secara internasional setara dengan gelar Philosophical Doctor (PhD). Sedangkan jalur profesional ditujukan untuk menyiapkan mereka yang akan berkarir sebagai praktisi administrasi publik yang memiliki berbagai kompetensi profesional yang dibutuhkan di berbagai tingkat pekerjaan. Jenjang pendidikan dapat dimulai dengan yang paling rendah setingkat Diploma I, II, dan III. Pada tingkat sarjana perlu dibedakan dari program jalur akademik, meskipun gelarnya sama (Sarjana Administrasi Publik-SAP), misalnya, skripsi dapat diganti dengan laporan proyek akhir sebagai hasil magang di kantor lurah sampai kantor presiden. Demikian pula untuk tingkat Strata 2, berbeda dengan jalur akademik mereka mendapat gelar Master Administrasi Publik –MAP, dan di tingkat Strata 3 dengan gelar Doktor Administrasi Publik – DAP.

Kedua, dari segi kurikulum kedua jalur harus jelas sangat berbeda. Jalur akademik memiliki tekanan pada penguasaan pengembangan ilmu pengetahuan dengan segala aspeknya, seperti pendalaman terhadap paradigma administrasi publik, sejarah dan teori administrasi publik, filsafat publik, perbandingan administrasi publik, dan metodologi penelitian administrasi publik, termasuk pengembangan metoda pembelajarannya. Sedangkan jalur profesional, lebih menekankan pada membangun keterampilan (skill) dan keahlian (competency) untuk mengelola dan menyelenggarakan pelayanan publik tertentu secara efektif dan efisien. Oleh karena itu, meskipun perlu disesuaikan dengan jenjang dan posisi jabatan yang dipangku, pendidikan administrasi publik di jalur ini harus mengasumsikan penguasaan bidang-bidang antara lain: menguasai bidang pelayanan spesifik yang dipilih seperti bidang kesehatan, pendidikan, industri, dll.; memahami publik spesifik yang harus dilayani; dan menguasai teknik-teknik pelayanan yang memadai, termasuk kemampuan pengelolaan dan prosedur-prosedur administratif yang perlu dikuasai termasuk memiliki pemahaman yang cukup mengenai konstitusi, struktur-kultur-dan-prosedur di organisasi publik.

Ketiga, dari segi proses pembelajaran, baik jalur akademik apalagi jalur profesional, perlu menggunakan experiential learning process yang inovatif dan berpusat pada mahasiswa. Proses belajar, apapun namanya, yang memungkinkan para mahasiswa mengembangkan seluruh potensinya secara utuh, baik yang menyangkut kecerdasan intelektual, emosional, spiritual, maupun kecerdasan sosialnya. Untuk itu semua, fasilitas yang memadai, terutama pusat informasi ilmiah digital, akses internet, dan laboratorium administrasi publik sungguh sangat diperlukan,.selain tentu ruang kuliah dan ruang-ruang simulasi.

Keempat, dilihat dari sisi penyelenggaran pendidikan sudah saatnya Indonesia mempunyai peta besar tentang kebutuhan tenaga di bidang administrasi publik secara menyeluruh, baik dari segi kuantitas maupun dari segi kualitas. Proses penyelenggaraannya pun perlu dilakukan secara sinergis, dimulai dengan langkah sederhana (yang biasanya sulit dilakukan), yaitu duduk dan berbicara bersama di antara seluruh stake-holder pendidikan administrasi publik dengan semua institusi pendidikan yang berhasrat untuk menyelenggarakan pendidikan administrasi publik dan memiliki komitmen untuk melakukan reformasi administrasi publik demi kemajuan bangsa ini.