Pengaruh Struktur Kepemilikan Terhadap Pengungkapan Tanggungjawab Sosial / Social Disclosure

Pengaruh Struktur Kepemilikan Terhadap Pengungkapan Tanggungjawab Sosial / Social Disclosure 

PENDAHULUAN

FASB Concepts Statement No. 1 dalam Kieso (2002) menyatakan bahwa beberapa informasi yang bermanfaat lebih baik disajikan dalam laporan keuangan, dan beberapa lainnya lebih baik disajikan dengan menggunakan media pelaporan keuangan selain laporan keuangan. Isu yang sedang menjadi perhatian masyarakat saat ini yaitu peran suatu perusahaan terhadap lingkungannya, baik lingkungan intern maupun lingkungan ekstern perusahaan. Perusahaan mempunyai peran selain memberi manfaat positif terhadap ekonomi juga berkontribusi terhadap menurunnya kondisi sosial masyarakat. Beberapa perusahaan mendapat kritik karena telah menciptakan masalah sosial seperti polusi, penyusutan sumber daya, limbah, mutu dan keamanan produk, hak dan status karyawan, keselamatan kerja dan lain-lain. 

Berubahnya kondisi lingkungan ekonomi banyak berpengaruh pada dunia usaha. Untuk dapat lebih bersaing, perusahaan dihadapkan pada kondisi untuk dapat lebih transparan dalam mengungkapkan informasi perusahaannya, sehingga akan lebih membantu para pengambil keputusan dalam mengantisipasi kondisi yang semakin berubah. Tujuan laporan keuangan adalah menyediakan informasi yang menyangkut posisi keuangan, kinerja serta perubahan posisi keuangan suatu perusahaan yang dapat bermanfaat bagi sejumlah pengguna dalam pengambilan keputusan. Laporan keuangan yang disusun untuk tujuan tersebut diharapkan dapat memenuhi kebutuhan bersama sebagian besar pengguna. 

Profesi akuntan sebagai penyedia informasi tidak dapat melepaskan diri dari situasi perkembangan perekonomian. Semakin besar suatu usaha bisnis, semakin dirasakan perlunya informasi akuntansi, baik untuk pertanggung jawaban maupun untuk dasar pengambilan keputusan. Berhubungan dengan pengujian informasi keuangan dari pihak luar (investor), profesi akuntan perlu mengatur cara-cara pengujian informasi keuangan suatu badan usaha dan memberi jasa audit untuk menentukan kewajaran laporan keuangan yang disusun oleh manajemen. Agar laporan keuangan yang sudah diperiksa oleh akuntan publik dapat menjadi dasar yang berguna bagi pengambilan keputusan, salah satu cara yang dapat ditempuh adalah dengan membuat kriteria perlunya disclosure (pengungkapan) tertentu yang dapat mencakup semua perusahaan publik (Irawan, 2006: 19). 

Menurut Statement of Financial Accounting Concepts (SFAC) No. 1, tujuan pelaporan adalah untuk memberikan informasi yang berguna bagi investor, calon investor, kreditur, calon kreditur dan para pemakai lainnya dalam membuat keputusan investasi, kredit dan keputusan lainnya secara rasional. Menurut Susanto (1992) Subroto (2003) dan Irawan (2006) informasi yang terkandung dalam laporan keuangan sangat penting sebagai dasar untuk mengalokasikan dana-dana investasi secara efisien dan produktif. Daarough (1993) Subroto (2003) Irawan (2006) menunjukkan arti pentingnya informasi laporan keuangan dengan menyatakan bahwa, perusahaan – perusahaan memberikan laporan keuangan kepada berbagai stakeholder, dengan tujuan untuk memberikan informasi yang relevan dan tepat waktu agar berguna dalam pengambilan keputusan investasi, monitoring, penghargaan kinerja dan pembuatan kontrak-kontrak. Irawan (2006) menyatakan bahwa kualitas keputusan investasi dipengaruhi oleh kualitas pengungkapan perusahaan yang diberikan melalui laporan tahunan. Agar informasi yang disajikan dalam laporan keuangan dapat dipahami dan tidak menimbulkan salah interpretasi, maka penyajian laporan keuangan harus disertai dengan pengungkapan yang cukup (adequate disclosure). 

Saat ini pihak-pihak managerial perusahaan semakin menyadari bahwa perusahaan tidak lagi dihadapkan pada tanggung jawab yang berpijak pada single bottom line, yaitu nilai perusahaan (corporate value) yang direfleksikan dalam kondisi keuangannya (financial) saja, namun juga harus berpijak pada triple bottom lines yaitu memperhatikan masalah sosial dan lingkungannya. Dunia usaha bukan lagi sekedar kegiatan ekonomik untuk menciptakan profit demi kelangsungan usahanya, melainkan tanggung jawab sosial dan lingkungan. Jika menggantungkan semata-mata pada kesehatan finansial tidak akan menjamin perusahaan akan bisa tumbuh secara berkelanjutan (sustainable) (Adhianta 2008) 

PEMBAHASAN

Pertanggungjawaban social perusahaan (CSR)

Dauman dan Hargreaves (1992) dalam Sulastini (2007) menyatakan bahwa tanggung jawab perusahaan dapat dibagi menjadi tiga level sebagai berikut :

1. Basic responsibility (BR)

Pada level pertama, menghubungkan tanggung jawab yang pertama dari suatu perusahan, yang muncul karena keberadaan perusahaan tersebut seperti; perusahaan harus membayar pajak, memenuhi hukum, memenuhi standar pekerjaan, dan memuaskan pemegang saham. Bila tanggung jawab pada level ini tidak dipenuhi akan menimbulkan dampak yang sangat serius.

2. Organization responsibility (OR)

Pada level kedua ini menunjukan tanggung jawab perusahaan untuk memenuhi perubahan kebutuhan ”Stakeholder” seperti pekerja, pemegang saham, dan masyarakat di sekitarnya. 

3. Sociental responses (SR)

Pada level ketiga, menunjukkan tahapan ketika interaksi antara bisnis dan kekuatan lain dalam masyarakat yang demikian kuat sehingga perusahaan dapat tumbuh dan berkembang secara berkesinambungan, terlibat dengan apa yang terjadi dalam lingkungannya secara keseluruhan.

Tanggung jawab perusahaan tidak hanya terbatas pada kinerja keuangan perusahaan, tetapi juga harus bertanggung jawab terhadap masalah sosial yang ditimbulkan oleh aktivitas operasional yang dilakukan perusahaan. Adapun Teuku dan Imbuh (1997) Nur Cahyonowati (2003) dalam Sulastini (2007) mendeskripsikan tanggung jawab sosial sebagai kewajiban organisasi yang tidak hanya menyediakan barang dan jasa yang baik bagi masyarakat, tetapi juga mempertahankan kualitas lingkungan sosial maupun fisik, dan juga memberikan kontribusi positif terhadap kesejahteraan komunitas dimana mereka berada. Sedangkan menurut Ivan Sevic (Hasibuan,2001) Sulastini (2007) tanggung jawab sosial diartikan bahwa perusahaan mempunyai tanggung jawab pada tindakan yang mempengaruhi konsumen, masyarakat, dan lingkungan. Selain itu Weston dan Brigham (1990) Sulastini (2007) menyatakan bahwa perusahaan harus berperan aktif dalam menunjang kesejahteraan masyarakat luas. 

Corporate Social Responsibility (CSR) atau tanggung jawab sosial perusahaan didefinisikan sebagai komitmen bisnis untuk memberikan kontribusi bagi pembangunan ekonomi berkelanjutan, melalui kerja sama dengan para karyawan serta perwakilan mereka, keluarga mereka, komunitas setempat maupun masyarakat umum untuk meningkatkan kualitas kehidupan dengan cara yang bermanfaat baik bagi bisnis sendiri maupun untuk pembangunan (The World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) Ambadar, 2008:19 Djoe mee 2009). Konsep CSR melibatkan tanggung jawab kemitraan antara pemerintah, lembaga sumber daya masyarakat, serta komunitas setempat (lokal). Kemitraan ini tidaklah bersifat pasif dan statis. Kemitraan ini merupakan tanggung jawab secara sosial antara stakeholders. Definisi SEA (Social Economic Accounting): menyangkut pengaturan, pengukuran analisis, dan pengungkapan pengaruh ekonomi sosial dari kegiatan perusahaan. Bertujuan untuk mengukur dan melaporkan pengaruh kegiatan perusahaan terhadap lingkungan, mencakup: Financial, Managerial Social Accounting dan Social Auditing (Harahap,2004:349 Djoe mee 2009).

Pengungkapan (disclosure) tanggung jawab sosial

Menurut Hackston dan Milne, tangggung jawab sosial perusahaan sering disebut juga sebagai corporate social responsibility atau social disclosure, corporate social reporting, social reporting merupakan proses pengkomunikasian dampak sosial dan lingkungan dari kegiatan ekonomi organisasi terhadap kelompok khusus yang berkepentingan dan terhadap masyarakat secara keseluruhan (Sembiring, 2005) dalam Sri Sulastini (2007). Hal tersebut memperluas tanggung jawab organisasi dalam hal ini perusahaan, di luar peran tradisionalnya untuk menyediakan laporan keuangan kepada pemilik modal, khususnya pemegang saham. Perluasan tersebut dibuat dengan asumsi bahwa perusahaan mempunyai tanggung jawab yang lebih luas dibanding hanya mencari laba untuk pemegang saham (Gray et.al (1995) Hasibuan (2001) Sulastini (2007). 

Menurut Gray et.al. dalam Sembiring (2005) Sulastini (2007) ada dua pendekatan yang secara signifikan berbeda dalam melakukan penelitian tentang pengungkapan tanggung jawab sosial perusahaan. Pertama, pengungkapan tanggungjawab sosial perusahaan mungkin diperlakukan sebagai suatu suplemen dari aktivitas akuntansi konvensional. Pendekatan ini secara umum akan menganggap masyarakat keuangan sebagai pemakai utama pengungkapan tanggung jawab sosial perusahaan dan cenderung membatasi persepsi tentang tanggung jawab sosial yang dilaporkan. 

Pendekatan kedua dengan meletakkan pengungkapan tanggung jawab sosial perusahaan pada suatu pengujian peran informasi dalam hubungan masyarakat dan organisasi. Pandangan yang lebih luas ini telah menjadi sumber utama kemajuan dalam pemahaman tentang pengungkapan tanggung jawab sosial perusahaan dan sekaligus merupakan sumber kritik yang utama terhadap pengungkapan tanggung jawab sosial perusahaan. 

Banyak teori yang menjelaskan mengapa perusahaan cenderung mengungkapkan informasi yang berkaitan dengan aktivitasnya dan dampak yang ditimbulkan oleh perusahaan tersebut. Gray et.al. (1995) dalam Henny dan Murtanto (2001) Sulastini (2007). menyebutkan ada tiga studi yaitu :

1. Decision usefullness studies.

Sebagian dari studi-studi yang dilakukan oleh para peneliti yang mengemukakan teori ini menemukan bukti bahwa informasi sosial dibutuhkan oleh para pemakai laporan keuangan. Dalam hal ini para analis, banker, dan pihak lain yang dilibatkan dalam penelitian tersebut diminta untuk melakukan pemeringkatan terhadap informasi akuntansi. Informasi akutansi tersebut tidak terbatas pada informasi akuntansi tradisioanal yang telah dikenal selama ini, namun juga informasi lain yang relatif baru dalam wacana akuntansi. Mereka menempatkan informasi aktivitas social perusahaan pada posisi yang moderately important untuk digunakan sebagai pertimbangan oleh para users dalam pengambilan keputusan 

2. Economic theory studies

Studi ini menggunakan agency theory dan positive accounting theory, dimana teori tersebut menganalogikan manajemen sebagai agen dari suatu prinsipal. Dalam penggunaan agency theory, prinsipal diartikan sebagai pemegang saham atau traditional users lain. Namun pengertian prinsipal tersebut meluas menjadi seluruh interest group perusahaan yang bersangkutan. Sebagai agen manajemen akan berupaya mengoperasikan perusahaan sesuai dengan keinginan publik (stakeholder).

3. Social and political theory studies

Studi di bidang ini menggunakan teori stakeholders, teori legitimasi organisasi, dan teori ekonomi politik. Teori stakeholders mengasumsikan bahwa eksistensi perusahaan ditentukan oleh para stakeholders. Perusahaan berusaha mencari pembenaran dari para stakeholders dalam menjalankan operasi perusahaannya. Sehingga berakibat semakin besar pula kecenderungan perusahaan mengadaptasi diri terhadap keinginan para stakeholders-nya.

Informasi yang diungkapkan dalam laporan keuangan tahunan dapat dikelompokkan menjadi dua, yaitu pengungkapan wajib (Mandatory disclosure) dan pengungkapan sukarela (Voluntery disclosure). Pengungkapan wajib merupakan pengungkapan yang diharuskan oleh peraturan yang berlaku, dalam hal ini adalah peraturan yang ditetapkan oleh lembaga yang berwenang. Sedangkan pengungkapan sukarela adalah pengungkapan yang melebihi dari yang diwajibkan. 

Menurut Hendriksen (2002) Hartanti (2005) ada tiga konsep pengungkapan yang umumnya diusulkan, adalah sebagai berikut : (1) Pengungkapan cukup (Adequate disclosure). Pengungkapan cukup adalah pengungkapan minimum yang disyaratkan oleh peraturan yang berlaku, dimana angka yang disajikan dapat diinterpretasikan dengan benar oleh investor (2) Pengungkapan wajar (Fair disclosure), yaitu

Pengungkapan yang wajar secara tidak langsung menyiratkan suatu etika, yaitu memberikan perlakuan yang sama kepada semua pemakai laporan keuangan; (3) Pengungkapan penuh (Full disclosure), yaitu menyangkut penyajian informasi yang relevan. Bagi sebagian orang pengungkapan penuh berarti penyajian informasi secara berlimpah sehingga tidak tepat. Menurut mereka, terlalu banyak informasi akan membahayakan. Karena penyajian rinci dan yang tidak penting justru akan mengaburkan informasi yang signifikan membuat laporan keuangan sulit ditafsir.

Di Indonesia yang menjadi otoritas pengungkapan wajib adalah Bapepam. Setiap perusahaan publik diwajibkan membuat laporan keuangan yang diaudit oleh akuntan publik independen sebagai sarana pertanggungjawaban, terutama kepada pemilik modal. Bapepam melalui Surat Keputusan Bapepam No. 06/PM/2000 tanggal 13 Maret 2000 tentang Pedoman Penyajian Laporan Keuangan mensyaratkan elemen-elemen yang seharusnya diungkapkan dalam laporan keuangan perusahaan-perusahaan publik di Indonesia. Kemudian untuk pedoman penyajian dan pengungkapan laporan keuangan perusahaan publik industri manufaktur diatur melalui Surat Edaran Ketua Bapepam No. SE-02/PM/2002 tanggal 27 Desember 2002. Dalam Surat Edaran tersebut total item pengungkapan wajib oleh perusahaan manufaktur adalah 68 item.

Menurut Murtanto (2006) Sulastini (2007), pengungkapan kinerja perusahaan seringkali dilakukan secara sukarela (voluntary disclosure) oleh perusahaan. Adapun alasan-alasan perusahaan mengungkapkan kinerja sosial secara sukarela antara lain:

1. Internal Decision Making 

Manajemen membutuhkan informasi untuk menentukan efektivitas informasi sosial tertentu dalam mencapai tujuan sosial perusahaan. Walaupun hal ini sulit diidentifikasi dan diukur, namun analisis secara sederhana lebih baik daripada tidak sam sekali.

2. Product Differentiation

Manajer perusahaan memiliki insentif untuk membedakan diri dari pesaing yang tidak bertanggung jawab secara sosial kepada masyarakat. Akuntansi kontemporer tidak memisahkan pencatatan biaya dan manfaat aktivitas sosial perusahaan dalam laporan keuangan, sehingga perusahaan yang tidak peduli sosial akan terlihat lebih sukses daripada perusahaan yang peduli. Hal ini mendorong perusahaan yang peduli sosial untuk mengungkapkan informasi tersebut sehingga masyarakat dapat membedakan mereka dari perusahaan lain.

3. Enlightened Self-Interest 

Perusahaan melakukan pengungkapan untuk menjaga keselarasan sosialnya dengan para stakeholder karena mereka dapat mempengaruhi pendapatan penjualan dan harga saham perusahaan.

Ikatan Akuntansi Indonesia (IAI) dalam Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK) Nomor 1 (revisi 2004) Sulastini (2007) paragraf sembilan secara implisit menyarankan untuk mengungkapkan tanggung jawab akan masalah sosial sebagai berikut :

“Perusahaan dapat pula menyajikan laporan tambahan seperti laporan mengenai lingkungan hidup dan laporan nilai tambah (value added statement), khususnya bagi industri dimana faktor-faktor lingkungan hidup memegang peran penting dan bagi industri yang menganggap pegawai sebagai kelompok pengguna laporan yang memegang peranan penting”

Dalam Exposure Draft PSAK no 20 tahun 2005, Masnila (2008) tentang Akuntansi Lingkungan bagian Pendahuluan paragraph 01 dinyatakan bahwa : 

”......perusahaan-perusahaan pada masa kini diharapkan atau diwajibkan untuk mengungkapkan informasi mengenai kebijakan dan sasaran-sasaran lingkungannya, program-program yang sedang dilakukan dan kos-kos yang terjadi karena mengejar tujuan-tujuan ini dan menyiapkan serta mengungkapkan risiko-risiko lingkungan. Dalam area akuntansi, inisiatif yang telah digunakan untuk memfasilitasi pengumpulan data dan untuk menigkatkan kesadaran perusahaan dalam hal terdapatnya implikasi keuangan dari masalah-masalah lingkungan”.

Bagian Definisi paragraf 08 dinyatakan :

”........Pengungkapan tambahan, bagaimanapun, diperlukan atau dianjurkan agar merefleksikan secara penuh berbagai dampak lingkungan yang timbul dari berbagai aktivitas dari suatu perusahaan atau industri khusus”.

Bagian Pengungkapan paragraf 41 dinyatakan seperti berikut: 

”......... Pengungkapan yang demikian itu dapat dimasukkan dalam laporan keuangan, dalam catatan atas laporan keuangan atau, dalam kasus-kasus tertentu dalam suatu seksi laporan di luar laporan keuangan itu sendiri. ......”.

Berdasarkan pernyataan PSAK di atas, menunjukkan kepedulian akuntansi terhadap masalah-masalah sosial yang merupakan pertanggungjawaban sosial perusahaan. Belum adanya standar baku yang merinci peraturan mengenai pengungkapan sosial mengakibatkan perusahaan memiliki keleluasaan dan kebebasan untuk mengungkapkan informasi sosial tersebut. 

Struktur kepemilikan dan pengungkapan tanggungjawab sosial

Pengungkapan kinerja lingkungan, sosial dan ekonomi bertujuan untuk menjalin hubungan komunikasi yang baik dan efektif antara perusahaan dengan publik dan stakeholders lainnya tentang bagaimana perusahaan telah mengintegrasikan corporate social responsibilty (CSR): – lingkungan dan sosial – dalam setiap aspek kegiatan operasinya (Darwin, 2007). Perusahaan juga dapat memperoleh legitimasi dan memaksimalkan kekuatan keuangannya dalam jangka panjang dengan memperlihatkan tanggung jawab sosial melalui pengungkapan CSR dalam media termasuk dalam laporan tahunan perusahaan (Oliver, 1991; Haniffa dan Coke, 2005; Ani, 2007) dan Kiroyan (2006). Hal ini mengindikasikan bahwa perusahaan yang menerapkan CSR mengharapkan akan direspon positif oleh para pelaku pasar.

Kepemilikan asing dalam perusahaan merupakan pihak yang dianggap concern terhadap pengungkapan tanggung jawab sosial perusahaan. Negara-negara luar terutama Eropa dan United State merupakan negara-negara yang sangat memperhatikan isu-isu sosial; seperti pelanggaran hak asasi manusia, pendidikan, tenaga kerja, dan isu lingkungan seperti, efek rumah kaca, pembalakan liar, serta pencemaran air. Hal ini juga yang menjadikan dalam beberapa tahun terakhir ini, perusahaan multinasional mulai mengubah perilaku mereka dalam beroperasi demi menjaga legitimasi dan reputasi perusahaan (Simerly dan Li, 2001; Fauzi, 2006) dalam joernalakuntansi 2010. Struktur kepemilikan lain adalah kepemilikan institusional, dimana umumnya dapat bertindak sebagai pihak yang memonitor perusahaan. Perusahaan dengan kepemilikan institusional yang besar (lebih dari 5%) mengindikasikan kemampuannya untuk memonitor manajemen. Semakin besar kepemilikan institusional maka semakin efisien pemanfaatan aktiva perusahaan dan diharapkan juga dapat bertindak sebagai pencegahan terhadap pemborosan yang dilakukan oleh manajemen (Faizal, 2004 dalam Arif, 2006). Hal ini berarti kepemilikan institusi dapat menjadi pendorong perusahaan untuk melakukan pengungkapan tanggung jawab sosial. 

Lebih lanjut dalam joernalakuntansi 2010, dalam posisi sebagai bagian dari masyarakat, operasi perusahaan seringkali mempengaruhi masyarakat sekitarnya. Eksistensinya dapat diterima sebagai anggota masyarakat, sebaliknya eksistensinya pun dapat terancam bila perusahaan tidak dapat menyesuaikan diri dengan norma yang berlaku dalam masyarakat tersebut atau bahkan merugikan anggota komunitas tersebut. Oleh karena itu, perusahaan, melalui top manajemennya mencoba memperoleh kesesuaian antara tindakan organisasi dan nilai-nilai dalam masyarakat umum dan publik yang relevan atau stakeholder-nya (Dowling dan Pfeffer, 1975 dalam Haniffa fan Cooke, 2005; Ani, 2007). Keselarasan antara tindakan organisasi dan nilai-nilai masyarakat ini tidak selamanya berjalan seperti yang diharapkan. Tidak jarang akan terjadi perbedaan potensial antara organisasi dan nilai-nilai sosial yang dapat mengancam legitimasi perusahaan. Menurut Sethi dalam Haniffa dan Cooke (2005); Ani (2007), hal ini dapat menghancurkan legitimasi organisasi yang berujung pada berakhirnya eksistensi perusahaan. 

Suchman (1995) dalam Barkemeyer (2007) memberikan definisi mengenai organisational legitimacy sebagai berikut: “Legitimacy is a generalized perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within someocially constructed system of norms, values, beliefs, and definitions”. Nasi, Nasi, Philips, and Zyglidopoulos, 1997 dalam Nurhayati, Brown, dan Tower, 2006 dalam joernalakuntansi 2010, mengatakan bahwa “Legitimacy theory focuses of the adequacy of corporate social behaviour”. Ini berarti bahwa society judge organisasi berdasarkan atas image yang akan mereka ciptakan untuk diri mereka sendiri. Selanjutnya organisasi dapat menetapkan legitimasi mereka dengan memadukan antara kinerja perusahaan dengan ekspektasi atau persepsi publik (Henderson et al, 2004, Nurhayati, et al, 2006). 

Perusahaan multinasional atau dengan kepemilikan asing utamanya melihat keuntungan legitimasi berasal dari para stakeholrder-nya dimana secara tipikal berdasarkan atas home market (pasar tempat beroperasi) yang dapat memberikan eksistensi yang tinggi dalam jangka panjang (Suchman, 1995 dalam Barkemeyer, 2007). Pengungkapan tanggung jawab sosial merupakan salah satu media yang dipilih untuk memperlihatkan kepedulian perusahaan terhadap masyarakat di sekitarnya. Dengan kata lain, apabila perusahaan memiliki kontrak dengan foreign stakeholders baik dalam ownership dan trade, maka perusahaan akan lebih didukung dalam melakukan pengungkapan tanggung jawab sosial. Penelitian Tanimoto dan Suzuki (2005), dalam melihat luas adopsi GRI dalam laporan tanggung jawab sosial pada perusahaan publik di Jepang, membuktikan bahwa kepemilikan asing pada perusahaan publik di Jepang menjadi faktor pendorong terhadap adopsi GRI dalam pengungkapan tanggung jawab sosial.

Susanto (dalam Marwata, 2006), meneliti luas pengungkapan sukarela dalam laporan tahunan perusahaan yang terdaftar di BEJ, menemukan pemilikan saham oleh investor asing dalam penelitian ini tidak memiliki hubungan dengan luas pengungkapan sukarela dalam laporan tahunan. Kepemilikan institusional adalah kepemilikan saham perusahaan oleh institusi keuangan, seperti perusahaan asuransi, bank, dana pensiun, dan asset management (Koh, 2003; Veronica dan Bachtiar, 2005). Tingkat kepemilikan institusional yang tinggi akan menimbulkan usaha pengawasan yang lebih besar oleh pihak investor institusional sehingga dapat menghalangi perilaku opportunistic manajer. Perusahaan dengan kepemilikan institusional yang besar (lebih dari 5%) mengindikasikan kemampuannya untuk memonitor manajemen (Arif, 2006). Shleifer and Vishny (1986) Barnae dan Rubin (2005), bahwa institutional shareholders, dengan kepemilikan saham yang besar, memiliki insentif untuk memantau pengambilan keputusan perusahaan. Sebagai bentuk institusi memerlukan pengungkapan CSR terjadi pada perbankan Eropa, dimana perbankan di Eropa menerapkan kebijakan dalam pemberian pinjaman hanya kepada perusahaan yang mengimplementasikan CSR dengan baik. Barnae dan Rubin (2005) dalam joernalakuntansi 2010, melakukan penelitian untuk melihat CSR sebagai konflik berbagai shareholder menunjukkan hasil bahwa institutional ownership tidak memiliki hubungan terhadap CSR. Selanjutnya, Mani (2004) Kasmadi dan Susanto (2006), menguji faktor-faktor yang menentukan luas pengungkapan sukarela dalam laporan tahunan perusahaan di India, menemukan financial institution investment tidak berhubungan secara signifikan terhadap pengungkapan sukarela dalam laporan tahunan perusahaan di India.

Anggraini (dalam Dumadia, 2009) melakukan penelitian terhadap faktor-faktor yang mempengaruhi keputusan perusahaan untuk mengungkapkan informasi sosial di dalam laporan keuangan tahunan pada perusahaan-perusahaan di Indonesia. Penelitian ini menggunakan variabel prosentase kepemilikan manajemen, tingkat leverage, biaya politis, dan profitabilitas. Hasil dari penelitian tersebut menyimpulkan bahwa persentase kepemilikan manajemen dan tipe industri berpengaruh signifikan terhadap kebijakan perusahaan dalam mengungkapkan informasi sosial. Irawan (2006) bahwa faktor-faktor yang mempengaruhi pengungkapan antara lain saham publik dan status perusahaan, dimana adanya perbedaan dalam proporsi saham yang dimiliki oleh investor luar dapat mempengaruhi kelengkapan pengungkapan oleh perusahaan. Hal ini karena semakin banyak pihak yang membutuhkan informasi tentang perusahaan, semakin banyak pula detail-detail butir yang dituntut untuk dibuka dan dengan demikian pengungkapan perusahan semakin luas. Dessy Amalia (2005) Kumala Dewi (2007) hasil penelitian menujukkan bahwa ukuran perusahaan dan struktur kepemilikan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap luas pengungkapan sukarela dalam laporan tahunan perusahaan.

SIMPULAN

Perusahaan memiliki kewajiban sosial atas apa yang terjadi disekitar lingkungan masyarakat. Selain menggunakan dana dari pemegang saham, perusahaan juga menggunakan dana dari sumber daya lain yang berasal dari masyarakat (konsumen) sehingga hal yang wajar jika masyarakat mempunyai harapan tertentu terhadap perusahaan. Tanggung jawab sosial adalah suatu bentuk pertanggungjawaban yang seharusnya dilakukan perusahaan, atas dampak positif maupun dampak negatif yang ditimbulkan dari aktivitas operasionalnya, dan mungkin sedikit-banyak berpengaruh terhadap masyarakat internal maupun eksternal dalam lingkungan perusahaan. Selain melakukan aktivitas yang berorientasi pada laba, perusahaan perlu melakukan aktivitas lain, misalnya aktivitas untuk menyediakan lingkungan kerja yang aman bagi karyawannya, menjamin bahwa proses produksinya tidak mencemarkan lingkungan sekitar perusahaan, melakukan penempatan tenaga kerja secara jujur, menghasilkan produk yang aman bagi para konsumen, dan menjaga lingkungan eksternal untuk mewujudkan kepedulian sosial perusahaan.

Disclosure dalam laporan keuangan tahunan merupakan sumber informasi untuk pengambilan keputusan investasi. Keputusan investasi sangat tergantung dari mutu dan luas pengungkapan yang disajikan dalam laporan tahunan. Mutu dan luas pengungkapan laporan keuangan tahunan masing-masing berbeda. Perbedaan ini terjadi karena karakteristik dan filosofi manajemen masing-masing perusahaan juga berbeda. Selain digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan, disclosure dalam laporan keuangan tahunan juga digunakan sebagai sarana pertanggungjawaban manajemen keuangan atas sumber daya yang dipercayakan. 

Dengan adanya PSAK No 1 (revisi 2004) diharapkan menambah kesadaran perusahaan untuk melaporkan kegiatan sosialnya terhadap lingkungan sekitar perusahaan. Geliat untuk selalu mengungkapkan tanggung jawab sosial dalam bentuk CSR reporting sudah nampak dan perusahaan mulai tidak ragu lagi. Bagi perusahaan dengan menjalankan praktik akuntansi dan pelaporan atas aktivitas sosialnya diharapkan dapat memberikan nilai tambah yang diperoleh dari para stakeholdernya. Namun begitu tidak semua perusahaan mengungkapkan aktivitas sosialnya.

Pengungkapan CSR berguna bagi perusahaan selain untuk nilai tambah perusahaan juga mengurangi biaya sosial yang timbul nanti dari aktivitas perusahaan. Selain itu perusahaan juga dapat memperoleh legitimasi dengan memperlihatkan tanggung jawab sosial melalui pengungkapan CSR dalam media termasuk dalam laporan tahunan perusahaan. Perusahaan yang menerapkan CSR mengharapkan akan direspon positif oleh para pelaku pasar. Kepemilikan asing dalam perusahaan merupakan pihak yang dianggap concern terhadap pengungkapan tanggung jawab sosial perusahaan. Struktur kepemilikan lain adalah kepemilikan institusional, dimana umumnya dapat bertindak sebagai pihak yang memonitor perusahaan. Kepemilikan institusi dapat menjadi pendorong perusahaan untuk melakukan pengungkapan tanggung jawab sosial.

DAFTAR PUSTAKA

Bambang Irawan, 2006, “Faktor-faktor Yang Mempengaruhi Kelengkapan Pengungkapan Laporan Keuangan Pada Perusahaan Manufaktur Yang Terdaftar Di Bursa Efek Jakarta”, Skripsi S1, Fakultas Ekonomi UII, Yogyakarta.

David S.Gelb; Joyce A.Strawser, “Corporate Social Responsibility and Financial Disclosures:An Alternative Explanation for Increased Disclosure”, Journal of Business Ethics, Vol. 33, No. 1 (Sep., 2001) pp 1-13.

Dewi Hartanti, 2005 : “ Pengaruh Faktor-faktor Fundamental Terhadap Kelengkapan Pengungkapan Laporan Keuangan Perusahaan Manufaktur Yang Terdaftar di Bursa Efek Jakarta”, Skripsi S1, Universitas Negeri Semarang.

Dessy Amalia, 2005, “Faktor- Faktor Yang Mempengaruhi Luas Pengungkapan Sukarela (Voluntary Disclosure) Pada Laporan Tahunan Perusahaan”, Jurnal Akuntansi Pemerintah, Vol 1, No. 2, November 2005 

Djoe2x’s Blog-http://djoe2x.wordpress.com

Edi Subiyantoro, Saarce Elsye Hatane, “Dampak Perubahan Kultur Masyarakat Terhadap Praktik Pengungkapan Laporan Keuangan Perusahaan Publik di Indonesia”, Jurnal Manajemen Dan Kewirausahaan, Vol. 9, No. 1, Maret 2007: 18-29

http://joernalakuntansi.wordpress.com

http://www.dumadias.blogspot.com

http://www.Theowordpower’s.webblog.com

Kieso Donald E; Jerry J.Weygandt; Terry D. Warfield, 2002, “Intermediate Accounting”, Edisi Kesepuluh, Jilid 3, Erlangga, Jakarta.

Kumala Dewi, 2009 “ Pengaruh Luas Pengungkapan Laporan Keuangan Tahunan Pada Perusahaan Manufaktur di Bursa Indonesia Terhadap Keputusan oleh Investor”, Fakultas Ekonomi, Universitas Gunadarma, Jakarta.

Sri Sulastini, 2007, “Pengaruh Karakteristik Perusahaan terhadap Social Disclosure Perusahaan Manufaktur yang telah go public”, Skripsi S1 Universitas Negeri Semarang.

Reposisi Administrasi Publik Lensa Kapital Sosial

Reposisi Administrasi Publik Lensa Kapital Sosial 

Kepercayaan (trust) adalah merupakan elemen paling penting dalam diskursus publik. Acapkali dinamika dan konjungtur agenda publik, baik itu menyangkut pejabat-pejabat publik maupun isu-isu yang menyembul ke publik dipengaruhi oleh lansekap kepercayaan yang berkembang di dataran publik. Negara dapat memperoleh legitimasi publik, dan akuntabel adalah merupakan contoh reproduksi dari kepercayaan (trust) publik. Kepercayaan, yang dapat terbangun bukan saja dari apresiasi nilai-nilai formalisme, tetapi juga sistem nilai pada dataran spontan dan informal. 

Diskursus administrasi publik dalam konteks era anti pemerintah, anti institusi sebagai terjadi saat ini menjadi penting. Dalam konteks pencarian identitas kontemporer, administrasi publik telah menempatkan dirinya pada posisi yang dinamik. Bahkan dalam arti yang luas proses pencarian identitas administrasi publik dalam ekologi yang demikian itu hingga kini terus berlangsung intens. Mulai dari awal kelahirannya, kemudian berkembang paradigma administrasi publik dalam konteks manajemen, dikotomi administrasi publik-politik, dan kemudian kembali pada mainstream administrasi publik sebagai administrasi publik. Sepanjang horison administrasi publik juga mengalami pasang surut peran dinamis diantara dua kutub utama : pemerintah dan publik. 

Memasuki abad 21 administrasi publik memasuki notion baru. Administrasi publik bukan sekadar instrumen birokrasi negara, fungsinya lebih dari itu administrasi publik sebagai instrumen kolektif, sebagai sarana publik untuk menyelenggarakan tatakelola kepentingan bersama dalam jaringan kolektif untuk mencapai tujuan-tujuan publik yang telah disepakati. Pergeseran ini menandai, administrasi publik telah memasuki wilayah peran publik yang lebih substantif. Reposisi ini sampai taraf tertentu juga sebagai anti klimak dari praktek administrasi publik yang selama ini berlangsung luas, yang menempatkan segala urusan publik sebagai bagian urusan negara, sarwa negara. Wilayah administrasi publik demikian ini oleh Frederickson disebut administrasi publik sebagai governance. Dengan kata lain administrasi publik sebagai governance pada dasarnya administrasi publik yang mempunyai lokus sinergi kiprah pada wilayah publik dengan menyertakan pelaku-pelaku yang genuinely dari publik dengan fokus agenda interest publik yang memang menjadi kebutuhannya (common interest). 

Proses demokratisasi yang meluas di berbagai negara, tak terkecuali Indonesia juga telah menggeser peran negara lebih signifikan. Transformasi dari rejim otoritarian ke rejim demokratis juga memberikan implikasi yang besar pada reposisi administrasi publik. Peran rakyat yang makin mengemuka, tuntutan akuntabilitas publik dan kecenderungan untuk menempatkan rakyat dalam posisi yang lebih signifikan, menjadi mainstream artikulasi publik luas. Kini administrasi publik bekerja dalam sebuah entitas publik dengan peran negara yang makin menyempit, maka memerlukan kehadiran publik dalam artian aktor-aktor lain diluar negara menjadi lebih penting. Aktor-aktor luar negara ini dapat berupa asosiasi-asosiasi mandiri dari rakyat, kelompok-kelompok kepentingan, lembaga swadaya masyarakat, dan agen-agen paranegara yang kehadirannya lebih bersifat spontan. 

Dengan transformasi ini adakah kapasitas kolektif dari rakyat untuk menyelenggarakan dan mengelola kepentingan kolektifnya secara lebih baik. Dalam konteks inilah penting dikemukakan analisis yang dikemukakan Annale Saxenian (1994) dan James P. Womack dan D. Jones (1991) keduanya dikutip oleh Fukuyama, menekankan justru pranata-pranata informal yang bakal menjadi lokus proses governance dalam masyarakat itu memegang peran kunci untuk menjamin efektivitas pencapaian tujuan kolektif .

Dapatkah kapital sosial yang tersedia dalam entitasnya memadai dan memberikan garansi bagi perbaikan terciptanya good governance. Persoalan-persoalan elementer dalam mainstream inilah yang dianalisis dalam paper pendek ini. Dapat dikatakan dengan reposisi administrasi publik dari sarwa negara ke governance ini memang bukanlah perubahan dari formalisme administrasi publik menjadi informalisme administrasi publik. Gambaran reorientasi governance pada abad 21 ini lebih nyata dipaparkan oleh Anwar Shah berikut 

"…the culture of governance is also slowing changing from bureaucratic to a participatory mode of operation; from command and control to accountability for results; from being internally dependent to being competitive and innovative; from being closed and slow to being open and quick; and from that of intolerance from risk to allowing freedom to fail or succeed.. "

Tetapi apabila ditinjau dari jangkauan dinamik lokusnya, perubahan ini bakal memasuki varian kultural yang lebih heterogen, pranata-pranata sosial yang lebih beragam. 

Oleh karena itu bekerjanya prinsip governance sebagai bentuk baru dari administrasi publik ini banyak ditentukan oleh deposit dan konfigurasi kapital sosial yang tersedia dalam wilayah publik. Bagaimana sinergi antar governance dan kapital sosial berjalan, bagaimana mengambil peran, dan bagaimana kapital sosial membangun watak governance atau sebaliknya, semua itu adalah persoalan-persoalan primer yang musti dianalisis dalam perspektif kekinian. Analisis ini relevan, utamanya untuk melihat, bagaimana sebenarnya reposisi administrasi publik dalam notion governance ini bakal memilih wilayah-wilayah nilai dan etik untuk mempercepat tercapainya tujuan-tujuan publik yang lebih esensial dan tidak artifisial. 

Reposisi Administrasi Publik

Modernisasi Administrasi Publik (AP) adalah merupakan faktor terpenting yang memungkinkan demokratisasi dan modernisasi negara berlangsung secara efektif dan efesien di abad 21 ini, abad yang sering dikatakan sebagai American Century. Globalisasi yang melanda seluruh bangsa tanpa kecuali disertai dengan revolusi informasi yang besar telah menempatkan bangsa di dunia hidup dalam sebuah ruang tanpa batas (borderless). Ditengah situasi demikian manajemen negara tak dapat lagi mengandalkan cara-cara konvensional. Demikian pula peran administrasi publik dalam keadaan demikian, tak dapat lagi mementaskan pertentangan kepentingan negara versus rakyat, atau pergulatan kepentingan dalam drama politik. Administrasi publik diharuskan melakukan reposisi atau deformasi kedalam sebuah tatanan kekinian. Menurut Frederickson ada beberapa alasan mendasar mengapa administrasi publik harus melakukan proses ini :

Pertama, diantara fenomena penting globalisasi ini administrasi publik kontemporer dihadapkan peda melemahnya batas-batas yurisdiksi dalam berbagai bentuk. Bangsa, negara, provinsi, kota atau bahkan desa telah kehilangan batas-batas fisikalnya. Melemahnya batas yurisdiksi tersebut bahkan telah mengarah menyatunya berbagai kawasan, tanpa pembatas. Revolusi telekomunikasi telah menghilangkan rambu dan batas fisikal yang pada akhirnya juga merubah berbagai corak hubungan sosial antar manusia, mereka dipautkan dalam batas lintas negara, lintas samudra dalam ruang global. Dalam kondisi demikian, bagaimana memahami kepentingan publik, menjaga kongruen kepentingan dari berbagai aktor seraya mengontrol hubungan yang terjadi ?.

Kedua, disartikulasi negara, melembeknya peran negara dalam menangani persoalan-persoalan kompleks yang sumbernya beragam. Sehingga sebuah negara tak dapat secara mandiri menanganinya secara baik. Contohnya adalah munculnya hujan asam, menipisnya lapisan ozon diatas benua Amerika dan Australia, bukan semata kesalahan dari negara tersebut tapi juga bersumber dari perilaku publik dari negara-negara lain. 

Ketiga, makin maluasnya makna kata "publik". Dalam sejarah administrasi publik, yang disebut dengan publik itu identik dengan negara (government). Ungkapan publik kini tak lagi terbatas pada negara tetapi juga melingkupi seluruh organisasi-organisasi non negara atau juga institusi-institusi yang secara langsung melakukan kontrak kerja dengan negara untuk mewujudkan tugas publik. Organisasi parastatal, LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat).

Perdebatan tentang good governance dan good government adalah merupakan anatema penting di era globalisasi ini. Berbagai bantuan dan kerjasama multi lateral tak jarang mensyaratkan dua tema tersebut dapat dihadirkan dalam sistem politik dan kebijakan publik sebuah negara. Tak terkecuali IMF, Bank Dunia, UNDP juga memberikan restriksi luas apabila negara resepien tak dapat mengintegrasikan good governance dan good government dalam pemerintahannya.

Sementara analis menyatakan bahwa dengan prasarat seperti itu ada kesan, negara donor ataupun lembaga-lembaga asing telah mendekte berbagai idiom politik, dan kebijakan publik kepada negara-negara berkembang. Dan bahkan acapkali negara-negara dana lembaga donor dipersalahkan sebagai agen neo-imperealis yang melakukan penjajahan dalam format baru. 

Sementara itu analis lain secara jujur mengakui bahwa keterbelakangan negara-negara berkembang dalam menyelenggarakan pemerintahan adalah sebagai akibat terlambat melakukan demokratisasi. Sehingga proses demokratisasi yang berlangsung di berbagai negara berkembang diawalnya nampak menjadi pemandangan yang mengembirakan namun lambat laun menjadi arena metamorfosa otoritarian baru. Hal ini ditunjukkan dengan fase transisi demokrasi yang ditandai dengan jatuh bangunnya rejim pasca otoriter di berbagai negara Afrika, Asia. Mengapa kecenderungan ini bisa terjadi ?

Bahwa masyarakat demokratis yang efektif itu dapat hadir setipa saat tergantung dari keyakinan warga rakyat terhadap pemerintahannya. Pemerintahan yang akuntabel dan transparan adalah merupakan komponen paling elementer sehingga rakyatnya dengan kesadaran tinggi membayar pajak, hormat pada berbagai keputusan dan kebijakan negara. Rakyat respek pada sebuah pemerintahan yang dengan tatakrama publik, etika dan bersedia mempertangungjawabkan berbagai keputusan publik pada rakyatnya. Dalam konteks inilah terjadi hubungan mutual exclusive antara rakyat dengan pemerintah. Hadirnya kepercayaan dari rakyat karena mereka meyakini, bahwa investasi trust yang ada akan menjadi bagian penting terciptanya good governance dan goog government. 

Teori Governance

Kata governance kini menjadi satu idiom yang dipakai secara luas, sehingga dapat dikatakan juga menjadi konsep payung dari sejumlah terminologi dalam kebijakan dan politik, kata ini acapkali digunakan secara serampangan untuk menjelaskan : jaringan kebijakan (policy networks, Rhodes: 1997), manajemen publik (public management, Hood: 1990), koordinasi antar sektor ekonomi (Cambell el al, 1991), kemitraan publik-privat (Pierre, 1998), corporate governance (Williamson, 1996) dan good govenance yang acapkali menjadi syarat utama yang dikemukakan oleh lembaga-lembaga donor asing (Lefwich, 1994). 

Istilah governance dalam nomenclature ilmu politik berasal dari bahasa Prancis gouvernance sekitar abad 14. Pada saat itu istilah ini lebih banyak merujuk pada pejabat-pejabat kerajaan yang menyelenggarakan tata kelola pemerintahan dibanding bermakna proses untuk memerintah atau lebih populer disebut "steering". Perdebatan sejenis juga terjadi dalam wacana bahasa Jerman sekitar tahun 1970-an, untuk menunjuk pada persoalan efektivitas atau kegagalan fungsi kontrol politik -yang oleh Kooiman disebut sebagai governing- atau dalam bahasa Jerman "Steuerung" (steering). Perdebatan kosa ini makin populer diawal tahun 80-an, istilah "Steuerung" dipergunakan dalam perdebatan sosiologi makro yang merupakan terjemahan dari kontrol sosial. Akhirnya dalam wacana politik Jerman istilah ini dipopulerkan dalam perbincangan politik, Steuerung, dipergunakan untuk menunjukan kemampuan atoritas politik dalam menghela lingkungan sosialnya, misal sejauh mana politik mempunyai kepekaan untuk memerintah (governing) . Terakhir kosa ini juga diidentikkan sinonim dari kata governence. Perdebatan terhadap terminologi ini terus berkembang, dan diperluas wacananya oleh Kaufmann (1985) yang memberikan limitasi governance sebagai " successful coordination of behavior". 

Hingga kini perdebatan terhadap terminologi ini tetap terbuka lebar, apalagi interpretasi terhadapnya seringkali dilakukan secara longgar. Muhadjir Darwin (2000) misalnya, menjelaskan kesulitan untuk menemukan padanan makna yang memadai, acapkali penggunaan istilah ini dibiarkan apa adanya, karena sulit dicari padanannya dalam bahasa Indonesia. Bondan Winarno pernah menawarkan sinomim istilah ini dengan "penyelenggaraan". Muhadjir Darwin juga menegaskan bahwa notion ini tidak semata-mata menjelaskan fungsi pemerintah untuk menjalankan fungsi governing, tetapi juga aktor-aktor lain diluar negara dan pemerintah. Pemerintah adalah salah satu institusi saja yang menjalankan peran ini. Bahkan dapat terjadi peran pemerintah dalam fungsi governing ini digantikan dan dipinggirkan oleh aktor-aktor lain, akibat bekerjanya elemen-elemen diluar pemerintah. Hal ini sejalan dengan pemaknaan yang dilakukan oleh Pierre dan Peters (2000) yang menyatakan governance sebagai : "thinking about governance means thinking about how to steer the economy and society and how to reach collective goals ". 

Sementara itu dalam konteks reposisi administrasi publik Frederickson memberikan interpretasi governance dalam empat terminologi :

Pertama, Governance, menggambarkan bersatunya sejumlah organisasi atau institusi baik itu dari pemerintah atau swasta yang dipertautkan (linked together) secara bersama untuk mengurusi kegiatan-kegiatan publik. Mereka dapat bekerja secara bersama-sama dalam sebuah jejaring antar negara. Karenanya terminologi pertama ini, governance menunjuk networking dari sejumlah himpunan-himpunan entitas yang secara mandiri mempunyai kekuasaan otonom. Atau dalam ungkapan Frederickson adalah perubahan citra sentralisasi organisasi menuju citra organisasi yang delegatif dan terdesentralisir. Mereka bertemu untuk malakukan perembugan, merekonsiliasi kepentingan sehingga dapat dicapai tujuan secara kolektif atau bersama-sama. Kata kunci terminologi pertama ini adalah networking, desentralisasi. 

Kedua, Governance sebagai tempat berhimpunnya berbagai pluralitas pelaku - bahkan disebut sebagai hiper pluralitas - untuk membangun sebuah konser antar pihak-pihak yang berkaitan secara langsung atau tidak (stake holders) dapat berupa :  partai politik, badan-badan legislatif dan divisinya, kelompok kepentingan, untuk menyusun pilihan-pilihan kebijakan seraya mengimplementasikan. Hal penting dalam konteks ini adalah mulai hilangnya fungsi kontrol antar organisasi menjadi, menyebarnya berbagai pusat kekuasaan pada berbagai pluralitas pelaku, dan makin berdayanya pusat-pusat pengambilan keputusan yang makin madiri. 

Sebagaimana dijelaskan Muhadjir Governance dalam konteks kebijakan adalah "… kebijakan publik tidak harus berarti kebijakan pemerintah, tetapi kebijakan oleh siapapun (pemerintah, semi pemerintah, perusahaan swasta, LSM, komunitas keluarga) atau jaringan yang melibatkan seluruhnya tersebut untuk mengatasi masalah publik yang mereka rasakan. Kalaupun kebijakan publik diartikan sebagai apa yang dilakukan pemerintah , kebijakan tersebut harus diletakkan sebagai bagian dari network kebijakan yang melibatkan berbagai komponen masyarakat tersebut.." . 

Dengan demikian terminologi kedua ini menekankan, governance dalamm konteks pluralisme aktor dalam proses perumusan kebijakan dan implementasi kebijakan. Beberapa pertanyaan kunci yang penting : seberapa jauh kebijakan yang dilakukan pemerintah merespon tuntutan masyarakat, seberapa jauh masyarakat dilibatkan dalam proses tersebut, seberapa jauh masyarakat dilibatkan dalam proses implementasi, seberapa besar inisiatif dan kreativitas masyarakat tersalurkan, seberapa jauh masyarakat dapat mengakses informasi menyangkut pelaksanaan kebijakan tersebut, seberapa jauh hasil kebijakan tersebut memuaskan dan dapat dipertanggungjawabkan. Kata kunci dalam terminologi kedua ini adalah pluralitas aktor, kekuasaan yang makin menyebar, perumusan dan implementasi kebijakan bersama.

Ketiga, Governance berpautan dengan kecenderungan kekinian dalam literatur-literatur manajemen publik utamanya spesialisasi dalam rumpun kebijakan publik, dimana relasi multi organisasional antar aktor-aktor kunci terlibat dalam implementasi kebijakan. Kerjasama para aktor yang lebih berwatak politik, kebersamaan untuk memungut resiko, lebih kreatif dan berdaya, tidak mencerminkan watak yang kaku utamanya menyangkut : organisasi, hirarki, tata aturan. Dalam makna lebih luas governance merupakan jaringan (network) kinerja diantara organisasi-organisasi lintas vertikal dan horisontal untuk mencapai tujuan-tujuan publik. Kata kuncinya jaringan aktor lintas organisasi secara vertikal dan horisontal. 

Keempat, terminologi Governance dalam konteks administrasi publik kental dengan sistem nilai-nilai kepublikan. Governance menyiratkan sesuatu hal yang sangat penting. Governance menyiratkan sesuatu keabsahan. Governance menyiratkan sesuatu yang lebih bermartabat, sesuatu yang positif untuk mencapai tujuan publik. Sementara terminologi pemerintah (government) dan birokrasi direndahkan, disepelekan mencerminkan sesuatu yang lamban kurang kreatif. Governance dipandang sebagai sesuatu yang akseptabel, lebih absah, lebih kreatif, lebih responsif dan bahkan lebih baik segalanya. 

Dari keempat terminologi tersebut dapat ditarik pokok pikiran bahwa governance dalam konteks administrasi publik adalah merupakan proses perumusan dan implementasi untuk mencapai tujuan-tujuan publik yang dilakukan oleh aktor : pluralitas organisasi, dengan sifat hubungan yang lebih luwes dalam tataran vertikal dan horisontal, disemangati oleh nilai-nilai kepublikan antara lain keabsahan, responsif, kreatif. Dilakukan dalam semangat kesetaraan dan netwoking yang kuat untuk mencapai tujuan publik yang akuntabel. 

Berdasarkan pemikiran ini governance adalah merupakan sebuah ekspansi notion dari makna administrasi publik yang semula hanya diartikan sebagai hubungan struktural antara aktor-aktor yang ada dalam mainstream negara. Secara tegas Milward dan O'Toole memberikan interpretasi governance dalam dua aras penting : Pertama, governance sebagai studi tentang konteks struktural dari organisasi atau institusi pada berbagai level (multi layered structural contex). Kedua, governance adalah studi tentang network yang menekankan pada peran beragam aktor sosial dalam sebuah jejaring negosiasi, implementasi, dan pembagian hasil. Merupakan konser sosial melibatkan pelaku-pelaku untuk mengakselerasikan kepentingan publik secara lebih adil dan menebarnya peran lebih merata sesuai dengan realitas pluralitas kepentingan dan aktor yang ada. 

Sementara itu dari perspektif strukturalis sebagaimana argumentasi Lynn, Heinrich dan Hill yang dikutip oleh Frederickson elemen penting notion governance meliputi aras teori kelembagaan (institutionalism) dan teori jaringan (network theory). 

Pertama, governance berkaitan dengan suatu level kelembagaan (institutional level). Matra ini meliputi sistem nilai, peraturan-peraturan formal atau informal dengan tingkat pelembagaan yang mantap : bagaimana hirarki ditata, sejauhmana batas-batasnya disepakati, bagaimana prosedurnya, apa nilai-nilai kolektif yang dianut rejim. Yang termasuk dalam konsepsi ini antara lain : hukum administrasi, dan bentuk peraturan legal lainnya, teori-teori yang berkaitan dengan bekerjanya birokrasi dalam skala luas, teori politik ekonomi, teori kontrol politik terhadap birokrasi. Pada gatra ini terdapat sejumlah teori yang sangat penting : teori kelembagaan (institutional theory), teori perburuan rente (rent seeking), teori kontrol dari birokrasi, dan dan teori tujuan dan filosofi pemerintah. Pada bagian ini teori governance difokuskan pada tataran-tataran sistem nilai (value).  

Kedua, pada level organisasi dan managerial governance akan berpautan dengan biro-biro hirarki, departemen, komisi dan agen-agen pemerintah atau juga organisasi-organisasi yang menjalin hubungan kerja dengan pemerintah . Pada tataran ini agenda-agenda : kebebasan dan mandirian administratif, takaran-takaran unjuk kerja dalam proses pelayanan publik, menjadi isu yang penting. Tori-teori yang signifikan untuk menjelaskan fenomena ini antara lain : principal-agent theory, transaction cos analysis theory, collective action theory, network theory. Intinya, pada terminologi kedua ini governance diproyeksikan pada peran mengakselerasikan kepentingan-kepentingan publik (public interest) dalam suatu network antar institusi..

Ketiga, pada level teknis, bagaimana nilai-nilai dan kepentingan publik sebagaimana telah dikemukakan pada pendekatan pertama dan kedua harus dioperasionalisasikan dalam tindakan-tindakan riil. Isu-isu tentang profesionalisme, standar kompetensi teknis, akuntabilitas, dan kinerja (performance) sangat penting dalam konteks ini. Teori-teori yang relevan untuk tema ini antara lain : ukuran-ukuran efesiensi, teknis manajemen budaya organisasi, kepemimpinan, mekanisme akuntabilitas, dan ukuran. Dengan demikian pada level ini governance lebih banyak berurusan dengan implementasi kebijakan publik pada level operasional (public policy at the street level). 

Interpretasi teori governance menurut terminologi diatas merupakan reduksi dari dua pendekatan utama, yaitu teori institusionalisme (institusionalism) dan teori jaringan (network). Governance adalah merupakan pumpunan dari berbagai organisasi-organanisasi publik dimana negara hanya menjadi salah satu elemennya disamping elemen yang lain yang menjalin sebuah networking secara kolektif. Disamping itu karena governance memumpun sejumlah pluralitas organisasi maka kehadiranya juga dibangun oleh berbagai sistem nilai dan norma yang dibawa pada tataran supra organisasi, inter organisasi dan antar organisasi. Dalam konteks ini maka governanace sesungguhnya sarat dengan ikatan-ikatan sistem nilai yang tersedia dalam deposit sistem sosialnya. Administrasi publik dalam konteks ini tidak netral dengan berbagai realitas yang berkembang di ekologinya. Sistem nilai dapat saja berupa nilai-nilai formal yang dikonstruksi oleh pranata-pranata hirarkis dan rasional tapi juga dapat dipengaruhi oleh berbagai varian sistem nilai yang oleh Francis Fukuyama (1999) order sosial demikian juga dibangun secara spontan dan arasional oleh publik. Justru nilai-nilai spontan arasional yang merupakan salah satu elemen kapital sosial inilah yang menyebabkan, modernisasi dan demokratisasi negara-negara modern di dunia dapat lebih cepat dibanding yang lain. Kini kita telah memasuki sebuah periode kesadaran baru, bahwa ciri utama interaksi peradaban masyarakat modern tidak hanya ditentukan oleh order yang bersifat publik, formal, dan bercorak legal tetapi lebih dari itu juga ditentukan oleh peran-peran yang sifatnya dapat dinegosiasikan (negotiable), bersifat labil, kontur-kontur yang bersifat sangat privat, yang disebut sebagai nilai-nilai informal. 

Lensa Kapital Sosial dan Governance

Kapital sosial sebagai telah disinggung pada pembahasan sebelumnya, bukan bermaksud memberikan gambaran makna dan dikotomi lokus yang berbeda, yaitu kapital sosial yang berasal dari domain deposit publik dalam arti mengecualikan elemen-elemen pemerintah dan kapital sosial yang berasal dari publik dalam arti yang luas. Paper ini menegaskan bahwa yang dimaksud dengan kapital sosial dalam konteks analisis ini adalah yang berasal domain publik dalam arti luas. Dasar asumsinya, bahwa kapital sosial sebenarnya adalah merupakan kekayaan nilai yang domainnya di entitas publik dengan berbagai varian. Varian-varian kapital sosial ini dapat saja menjadi elemen pembangun nilai-nilai dari segregasi-segregasi entitas yang diciptakan oleh masyarakat. Negara atau pemerintah adalah salah satu bentuk entitas publik, yang didalamnya bisa saja menolak atau mengenakan kapital sosial yang ada pada entitas-entitas diluarnya. 

Mengapa peran kapital sosial penting sebagai habitat terciptanya good governance ?. Citra masyarakat baru, masyarakat sipil yang beradab dan demokratis sebagaimana dikutip oleh Hefner (1998) maupun Fukuyama (1999) terbangun dalam ikatan-ikatan sosial yang lebih mandiri. Tidak banyak mengandalkan peran-peran formal, masyarakat abad 21 akan lebih banyak mengandalkan peran norma-norma informal, yang banyak disediakan oleh kapital sosialnya. 

Secara lugas Fukuyama memberikan batasan kapital sosial adalah adalah : "…a set of informal values or norms shared among members of a group that permits cooperation among them…" (serangkaian nilai-nilai dan norma informal yang dimiliki bersama diantara anggota-anggota atau oleh sebuah kelompok yang memungkinkan kerjasama diantara mereka). Kapital sosial itu sendiri menurut Fukuyama mempunyai akar teoritik yang kuat dengan kepercayaan. Hingga Fukuyama sampai pada suatu kesimpulan bahwa "… social capital is a capability that arises from the prevalence of trust in a society or in certain parts of it…" (kapital sosial adalah kapabilitas yang dihasilkan dari kepercayaan bersama dalam suatu masyarakat atau bagian dari masyarakat). Kepercayaan (trust) adalah salah satu visualisasi dari adanya kekokohan kolektif untuk memegang norma sosial untuk bekerjasama. 

Realitas ini merupakan cermin tersedianya kapital sosial dalam masyarakat. Karena itu kepercayaan tidak akan muncul secara spontan. Norma-norma hirarkis memang tidak penting, tetapi ia tidak terlalu signifikan untuk menumbuhkan sebuah komitmen kepercayaan (trust) dalam sebuah masyarakat . Order sosial memang akan banyak ditentukan oleh hadirny semangat saling percaya ini, dan munculnya kepercayaan ini juga banyak ditentukan oleh ikatan-ikatan yang lebih berwatak kultural. Oleh karena itu benar penegasan Fukuyama (1995) bahwa norma-norma formal yang dirancang dengan basis hirarkis yang kuat, tak akan banyak membantu munculnya kepercayaan apabial tak dapat diinkorporasikan secara fleksibel dalam sebuah jejaring sistem sosial yang lebih kecil. Dicontohkan, bahwa tingginya semangat saling percaya (trust) yang ditujukkan antar rakyat jepang adalah menjadi dasar utama bagi revolusi informasi yang saat ini meluas. Masyarakat yang mempunyai miskin tingkat kepercayaannya tidak akan pernah mampu menciptakan teknoloogi informasi yang efesien. 

Penjelasan dari statemen itu, adalah masyarakat yang mempunyai kapital sosial kepercayaan yang tinggi, maka dalam berbagai urusan bisnis, politik, dan birokrasi tak banyak memerlukan kehadiran norma-norma publik yang lebih formal. Sehingga proses negosiasi dan transaksi sosial yang dilakukan dapat dengan mudah dilakukan tanpa jaminan dan tan tanpa imbalan resorsis, mereka lebih mengandalkan norma-norma rsiprositas atau pertukaran. Inilah yangh oleh Margaret Levi (1999) dikatakan, kepercayaan (trust) itu mempunyai fungsi sangat signifikan untuk mereduksi biaya-biaya ekonomi dan biaya sosial yang harus dibayar oleh pihak yang berinteraksi. Dengan kepercayaan maka para aktor sosial yang berinteraksi tidak harus mengandalkan pranata-pranata formal yang acapkali memerlukan proses dan prosedur yang sangat tidak efesien. 

Hubungan-hubungan antar pelaku tak harus mengandalkan mekanisme korrdinasi dalam bentuk formal, misalnya kontrak dagang dalam transaksi ekonomis, tidak memerlukan hubungan hirarkis yang kaku, tatanan birokrasi yang rumit dan melelahkan. Memang hal-hal tersebut juga dapat dilakukan oleh masyarakat yang tanpa kapital sosial sekalipun. Tetapi bakal memerlukan biaya yang lebih mahal dan bertele-tele. Diperlukan biaya-biaya transaksi semisal bagaimana hubungan tersebut harus dimonitoring, dikuatkan oleh hukum dan kesepakatan-kesepakatan secara formal. Realitas fenomena ini memeng telah mewarnai kehidupan modernisasi manusia. Dimana segala pranata dan aturan formal adalah menempati posisi yang penting. Periode yang oleh Weber disebutnya birokrasi rasional, dimana segala sesuatunya sudah ditakar dalam maintream dan ukuran dan skala yang tegas dan jelas. 

Kendatipun demikian, fenomena modernisasi selanjutnya menegaskan, bahwa ada sisi terpenting dari proses modernisasi yang paling penting, yaitu kenyataan bahwa tidak sedikit norma-norma informal yang menjadi bagian paling substantif dari modernisasi itu sendiri. Berbagai keperluan manusia untuk beriteraksi dengan lainya terlalu lambat dan berbiaya apabila dilakukan dengan basis tatacara yang formal dan rasional. Berbagai penelitian yang disinggung oleh Fukuyama juga menyebutkan, bahwa beberapa eksekutif dan para ilmuwan terkemuka di beberapa perusahaan multinasional acapkali melakukan pertukaran temuannya hanya dengan mengandalkan tukar-menukar hak cipta secara informal. Alasannya sangat sederhana, mekanisme pertukaran hak cipta yang disediakan dalam tatacara formal acapkali terlalu berbiaya dan sangat lamban.

Francis Fukuyama (1996) dalam bukunya Trust : The Social Virtues and the Creation of Prosperity ini juga melukiskan dalam berbagai contoh bagaimana sumber-sumber deposit kapital sosial antara lain norma-norma agama, ikatan-ikatan komunal dan kesukuan yang dalam kurun tertentu telah memberikan landasan istimewa untuk menjamin saling percaya. 

Dalam bidang managemen, teori kapital sosial juga mengkritik tipe manajemen yang dikembangkan oleh Taylor, yang sarat dengan jenjang hirarki. Perubahan organisasi menjadi struktur datar (flat) telah menyebabkan para pegawai lebih dekat dengan berbagai resorsis lokal sehingga terdorong secara otomatis untuk berprakarsa mengambil keputusan-keputusan penting secara mandiri tanpa tergantung dari atasannya yang mungkin jauh dari jangkauannya. Sehingga dalam praktek manajemen demikian lebih efesien. 

Fungsi politik dari kapital sosial dalam demokrasi modern juga sangat penting. Konteks demokrasi yang sebagaimana diperbincangkan oleh Robert A. Dahl adalah demokrasi yang memumpun serangkaian nilai-nilai akuntabiltas. Rendahnya kapital sosial dalam negara demokrasi dapat berakibat buruk pada proses demokrasi. Demokrasi mensyaratkan kedewasaan masyarakat untuk mampu mengorganisir dirinya dan menata model-model interaksi politik didalamnya. Masyarakat demokratis tanpa kekukuhan kapital sosial akan menciptakan pertentangan-pertentangan dan anarkisme. Karenanya demokratisasi akan terlindungi oleh format kohesi sosial yang tercipta secara otonom dalam masyarakat, yang disebut dengan kapital sosial. Kecenderungan ini juga diamati oleh Edward Banfield maupun Robert Putnam (1993), yang dikutip oleh Fukuyama juga menegaskan bahwa "…low level of social capital have been linked to inefficient local government in southern Italy, as well as to the region's pervasive corruption…" Demikian halnya pengamatan Fukuyama di beberapa negara Amerika Latin, bahwa renggangnya kepercayaan antar masyarakat melahirkan dualisme sikap sebagian besar politisi dan birokrat di negera-negara itu. Sikap pertama, munculnya integritas perilaku yang baik dengan anggota keluarga dan teman-teman terbatas sedang dipihak lain melahirkan perilaku-perilaku dalam ruang publik yang lebih luas. 

Pengamatan sejenis berikut ini menggambarkan perbandingan institusi di Amerika dan Jepang. Diantara kelembagaan publik paling utama yang menentukan kemajuan industrialisasi di Jepang adalah adanya gugus perencanaan industrialisasi nasional yang disebut MITI (Ministry of International Trade and Industry). Lembaga ini berfungsi secara proaktif merencanakan jenis-jenis industri yang akan dipertandingkan dalam pasar internasional. Lembaga ini juga mempunyai otonomi penuh memberikan lisensi kredit dan pasokan modal kepada unit-unit industri yang mempunyai kompetensi teknis dan skill memadai. Amerika dan beberapa negara Afrika dan Amerika Latin telah mencoba mentranfer institusi ini kedalam negaranya, tetapi tak satupun dapat menandingin kehebatan peran MITI. Penelitian dan testimoi yang dilakukan secara luas menemukan, ada beberapa karakter kultural bangsa Jepang yang tidak dapat ditemukan dinegara lain yaitu : tingginya integritas para birokrat, tingginya level keterampilan dan profesionalisme, kuatnya penghormatan kepada otoritas yang lebih tua dalam masyarakat Jepang. Nilai-nilai inilah yang tidak dapat ditransfer ke tempat lain. 

Kapital Sosial : Determinasi Akuntabilitas Publik

Reposisi administrasi publik memasuki era anti pemerintah, menempatkan masyarakat sebagai aktor publik yang penting. Kini administrasi publik juga memasuki wilayah entitas sosial dimana proses demokrasi menjadi suatu keniscayaan. Peran administrasi publik dalam nuansa demikian adalah memperbaiki tata kelola pemerintahan dengan memasukkan nilai-nilai bisnis dalam kehidupan pemerintahan. Hal ini juga menjadi kecenderungan administrasi publik sebagai ditulis oleh Osborne dan Gaebler dalam bukunya yang terkenal Reinventing Government (ReGo), yang pada bagian awal ditegaskan bahwa buku itu bukan tentang politik atau tentang pemerintahan tetapi tentang governance. Sebagaimana pengamatan Richard Box dalam perkembangannya kuatnya preferensi yang bekarakter ekonomis ini telah mengundang campur tangan dan kontrol para eksekutif dalam proses pengambilan keputisan dalam rangka mencapai efesiensi yang tinggi dan cenderung menyingkirkan gangguan politis yang bakal muncul. Ironis, dengan tendensi ini administrasi publik telah mampu mengejar cita-cita good government tetapi disisi lain makin menjauhkan peran warga negara dalam proses diskusi publik, sesuatu elemen dasar yang penting untuk menciptakan cita-cita good governance. 

Bagaimana sebenarnya peran kapital sosial dalam proses reposisi administrasi publik dalam kerangka kualitas pemerintahan. Beberapa penelitian perihal ini telah banyak dilakukan oleh para akademisi, antara lain adalah Robert Putnam (1993) yang melakukan penelitian di Italia, menegaskan bahwa pemerintahan-pemerintahan regional yang mengantongi kepercayaan publik lebih (more trusting) dan lebih berwatak kewargaan (more civic minded) lebih mampu menyediakan layanan-layanan publik lebih efektif dibanding tempat lain yang sifat-sifat kepercayaan dan karakter kewargaanya lebih rendah. Sementara itu penelitian sejenis juga dilakukannoleh La. Porta (1997) menetapkan sampel 30 negara di dunia, menyimpulkan masyarakat dengan derajad kepercayaan yang tinggi signifikan dengan membaiknya unjuk kerja pemerintah. Variabel yang diperbandingkan adalah keyakinan publik pada pemerintah dan efesiensi birokrasi yang ditunjukkan oleh pemerintah. 

Persoalan yang penting dianalisis dalam perdebatan ini, dengan cara bagaimana kapital sosial memperbaiki kualitas pemerintahan ?.Ada tiga cara kapital sosial memperbaiki kualitas pemerintahan : Pertama, pemerintah dapat memperluas jangkauan akuntabilitasnya karena responsif pada kepentingan rakyat lebih luas dibanding dengan kepentingan-kepentingan kelompok yang lebih kecil. Kedua, dapat memfasilitasi kesepakatan-kesepakatan tatkala terjadi polarisasi kepentingan politik terjadi. Ketiga, memperbesar kapasitas inovasi dalam proses pengambilan keputusan ketika berhadapan dengan tantangan-tantangan baru. 

Dari uraian ini jelas, bahwa hal paling menentukan kualitas pemerintahan adalah sejauhmana kiprah dan kinerja yang dilakukan pemerintah merefleksikan kontur sistem nilai yang berlangsung di ceruk entitasnya. Kecerdasan aktor-aktor pemerintah termasuk didalamnya birokrat dan pejabat publik lainnya dalam memungut nilai-nilai ini, kemudian menginkorporasikannya dalam proses tata kelola pemerintah adalah merupakan investasi penting pemerintah tak akan teralienasi dari publiknya. Karena itu persoalan nilai (value sistem) dalam tata kelola pemerintahan menjadi bagian sentral, sebagai bagian utma akuntabilitas pemerintah kepada publiknya. Adanya kepercayaan dari publik yang besar, sikap integritas dan komitmen yang kuat dari para penyelenggara negara akan pentingnya "civic minded" secara iteratif dapat mempengaruhi kinerja pemerintahan secara keseluruhan. Kontrol yang kuat dari publik sebagai bagian perasaan ikut mengambil peran besar dalam pemerintahan akan mampu mengurangi perburuan rente politik yang dilakukan oleh para birokrat. 

Sebagaimana diamati oleh Putnam (1993) pada suatu entitas masyarakat yang inteksitas interaksi dengana pejabat-pejabat publik tinggi maka ada kecenderungan inisiatif publik berkembang lebih baik utamanya dalam merespon isu-isu publik. Pemerintah yang mengintegrasikan karakter-karakter kepublikannya lebih intens akan dianggap oleh publik sebagai institusi yang mampu menyediakan benda-benda publik yang memberikan keuntungan dan jangkauan publik, sebaliknya negara yang egois hanya akan menyediakan barang-barang privat yang tidak mampu mendatangkan kemaslahatan publiknya. 

Demikian halnya perseteruan antar politisi muah sekali terjadi dalam suatu periode demokrasi. Masyarakat politisi yang mempunyai deposit kepercayaan dan norma-norma pertukaran yang kuat, akan dengan mudah dapat menyelesaikan polarisasi kepentingan yang terjadi. Putnam (1993) di negara-negara bagian yang menjadi obyek penelitiannya, semakin tinggi spirit kewargaan pada suatu entitas maka anggota masyarakatnya juga akan semakin mempunyai spirit publik yang lebih kuat sehingga berbagai kebijakan baru selalu direspon secara positif, demikian pula polarisasi akibat dominasi segelintir elit bisa dihindar ada "sense of civic obligation" yang menempatkan publik sebagai bagian paling elementer suksesnya implementasi kebijakan-kebijakan publik yang diprakarsai negara. Hal yang sama juga di

Dari beberapa pandangan diatas, jelas bahwa kini fungsi pemerintah bukan merupakan pelaku publik yang independen. Efektivitas dan akuntabilitasnya banyak ditentukan sejauhamana publik sebagai konstituennya memberikan garansi dan lisensi bahwa agenda-agenda dan isu-isu yang dijadikan prioritasnya merupakan inklusi preferensi publik. Dukungan politik, loyalitas publik, dan integritasnya terhadap nilai-nilai kepublikan atau bahkan apresiasi pubnlik terhadap pemerintah sangat ditentukan sejauh mana agen-agen pemerintah menempatkan nilai-nilai kapital sosial dalam proses publik. Negara bukan satu-satunya aktor yang dapat serta mengetahui segala hal ihwal pada wilayah publik.

Birokrat dan Etika Administrasi Publik 

Sekalipun terminologi governance telah memumpun serangkaian nilai-nilai kepublikan, juga masih memerlukan prinsip-prinsip utama yang oleh Richard C. Box disebutnya ada empat elemen penting sebagai The Principles of Community Governance. 

Pertama, Prinsip Skala. Kebijakan pemerintah yang baik harus disusun dengan mengindahkan wacana yng berkembang di satuan-satuan dan fragmen masyarakat. Isu dan agenda apa yang diprioritaskan juga harus merupakan cermin dari aspirasi publik. Kebijakan yang demikian akan mampu mengundang entitas masyarakat memasuki wilayah politik "self-governance" yang sangat diperlukan untuk menjamin efektivitas dan kemaslahatannya.

Kedua Prinsip Demokrasi, governance harus menempatkan nilai-nilai demokrasi sebagai dikemukakan oleh Rober A. Dahl (1998). Utamanya, masyarakat harus secara bebas dapat mengakses alasan-alasan sebuah pilihan ditetapkan dan sementara pilihan lain ditolak. Sehingga masyarakat itu sendiri pula yang bakal bagaimana corak dan bentuk masa depan yang diinginkan. 

Ketiga Prinsip Akuntabilitas, Masyarakat adalah memiliki segala hal yang ada diseputar tempat tinggalnya. Oleh karenanya merekalah yang paling berhak untuk memutuskan agenda apa yang mereka perlukan, bagaimana itu dicapai dan dengan siapa harus menjalin kerjasama. 

Keempat, Prinsip Rasionalitas. Dalam membuat kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan publik, logika dan rasionalitas yang mendasarinya harus dijelaskan secara terbuka. Bukan pejabat-pejabat publik terpilih yang berhak menentukan neraca dan takaran logika tetapi masyrakat sendiri. Proses penentuan logika ini bukan bagaimana menetapkan opini publik secara persis, tetapi bagaimana mengenali kembali (recognizing) bahwa proses pengambilan keputiusan adalah sebuah proyek kolektif masyarakat dimana perbincangan, suara, dan pendengaran publik harus dijadikan nilai-nilai dasarnya. 

Oleh karenanya dalam suatu sistem masyarakat demikian ini, peran publik menjadi mengemuka. Benar apa yang dikatakan Osborne dan Gaebler, yang menempatkan peran pejabat publik atau birokrat sebagai entrepreneur yang secara lugas didefenisikan : sebagai kemampunan untuk meningkatkan resosis ekonomi dari nilai yang rendah menjadi berproduktivitas tinggi dan berhasil tinggi. Dengan demikian orientasinya bukan pada preferensi negara, tetapi dalam hal ini orientasinya adalah pada pasar yang dalam konteks ini adalah publik. Hanya pejabat-pejabat publik yang mampu melakukan mampu memfasilitasi ekspansi dari preferensi publik secara akuntabel akan memperoleh kepercayaan publik. 

Dalam pandangan Thomas D. Lynch dan Cynthia E. Lynch yang menulis "Theory of Soul" sesuai dengan reposisi administrasi ke governance, ada sejumlah pendekatan yang tentang apa yang disebut dengan etika itu. Tema ini menjadi sangat penting bagaimana para administrator publik secara profesional dapat memperbaiki etikanya. Menurut dua penulis tersebut, pendekatan etika yang saat ini dikenal liuas dalam administrasi publik tidak lagi memadai. Diperlukan sebuah pendekatan baru yang memungkinkan perluasan gagasan-gagasan moral dalam organisasi. 

Dalam memperbicangkan etika profesional, Thomas dan Cynthia mengutip pembagian yang dikemukakan oleh Peter Windt et. Al (1989), yang disebutnya sebagai tiga tipe dasar teori etika. 

Pertama disebut sebagai "deontological" yang mendasarkan diri prinsip dasar benar salah dengan moral individu. Yang termasuk kategori ini adalah etika-etika jabatan yang didasarkan pada sumpah kelembagaan. Immanuel Kant adalah filsof yang ada di jajaran pendekatan ini. 

Kedua, pendekatan "consequential" atau "teleological", etika yang didasarkan pada moral individu, konsekwensi yang bakal dipetik dari perbuatan yang dilakukan. Jeremy Bentham aalah filsof yang masuk kategori ini. Pendekatan-pendekatan utilitarian dan cost benefit analysis adalah contoh praksis kelompok ini. 

Ketiga, pendekatan "virtue ethics" yang oleh Thomas dan Donaldson disebut sebagai "human nature ethics". Sementarara Cynthia dan Thomas menyebutnya sebagai "spritual wisdom ethics" (etika kebijakan spiritual - EKS). Dengan pendekatan ini etika administrasi publik bukan lagi dideterminasikan dengan aktor-aktor diluar diri sang administrator. Bagaimana seorang administrator melakukan proses kontemplasi sebuah "inward looking ethical", refleksi internal diri. Bukan semata -mata tergantung bagaimana atmosfir moral dan etika itu berdiskursus di luar dirinya tetapi juga bagaimana administrator mengembangkan sebuah pengertian instuitif untuk menetapkan apa yang sesungguhnya benar dan salah. EKS ini adalah sebuah etika internal yang direproduksi dari dialog yang konstan antar pikiran dan kesadaran instuitif. 

Dari pandangan ini, etika administrai publik juga mengalami reposisi yang signifikan. Persoalan-persoalan etika yang semula adalah merupakan wilayah ekstenal kini kembali ke pada wilayah yang lebih personal. Hal ini juga selaras dengan reposisi administrasi publik ke pada notion governance.

Kebijaksanaan Nasional Untuk Efektivitas Pelayanan

Kebijaksanaan Nasional Untuk Efektivitas Pelayanan 

1. Kebijakan Pemerintah Terhadap Pelayanan

Dalam rangka penyelenggaraan peningkatan Pelayanan Publik peran pemerintah sebagai konsekuensi logis dari adanya kepentingan publik, maka pemerintah secara nasional telah menetapkan kebijakan yang mengarah pada kepuasan masyarakat terhadap pelayanan public yang diselenggarakan oleh pemerintah. Pemerintah dalam hal ini Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara menerbitkan berbagai landasan peraturan perundang-undangan, pedoman, dan surat edaran dibidang pelayanan publik antara lain : Keputusan Men PAN Nomor : 63lKEP/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik, Keputusan Men PAN Nomor KEP/25/M.PAN/2/2004 tentang Pedoman Umum Penyusunan Indeks Kepuasan Masyarakat pada Unit PelayananInstansi Pemerintah dan KEP/26/ M.PAN/2/2004 tentang Petunjuk Teknis Transparansi dan Akuntabilitas dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik.

Upaya pemerintah untuk memberikan pelayanan publik yang optimal menjadi sangat penting untuk dilakukan. Pelayanan publik harus memperoleh perhatian dan penanganan yang sungguh-sungguh, karena merupakan tugas dan fungsi yang melekat pada setiap aparatur pemerintah. Tingkat kualitas kinerja pelayanan publik memiliki implikasi yang luas dalam berbagai aspek kehidupan, terutama untuk mencapai tingkat kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu upaya penyempurnaan pelayanan publik harus dilakukan secara terus menerus, berkelanjutan dan dilaksanakan oleh jajaran aparatur pemerintah daerah.

Menurut Progo Nurdjaman ada 8 prinsip-prinsip Pokok Pelayanan Publik sebagai berikut :

a). Kesederhanaan 

Prinsip kesederhanaan ini mengandung arti bahwa prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan secara mudah, lancar, cepat, tepat, tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah dilaksanakan oleh masyarakat yang meminta pelayanan.

b). Kejelasan dan kepastian 

Prinsip ini mengandung arti adanya kejelasan dan kepastian mengenai :

1) Prosedur tatacara pelayanan, baik persyaratan teknis maupun administrative;

2) Unit kerja dan atau pejabat yang berwenang dan bertanggungjawab dalam memberikan pelayanan;

3) Rincian biaya/tarif pelayanan dan tata cara pembayarannya;

4) Jadwal waktu penyelesaian pelayanan.

c). Keamanan 

Prinsip ini mengandung arti proses serta hasil pelayanan dapat memberikan keamanan, kenyamanan dan dapat memberikan kepastian hukum bagi masyarakat.

d). Keterbukaan 

Prinsip ini mengandung arti bahwa prosedur/tatacara, persyaratan satuan kerja/pejabat penanggungjawab pemberi pelayanan, waktu penyelesaian, rincian biaya/tariff serta hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta.

e). Efisiensi 

Prinsip ini mengandung arti : Persyaratan pelayanan hanya dibatasi pada hal-hal yang berkaitan langsung dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan keterpaduan antara persyaratan dengan produk pelayanan yang diberikan. Mencegah adanya pengulangan pernenuhan persyaratan, dalam hal proses pelayanan masyarakat yang bersangkutan memper-syaratkan adanya kelengkapan persyaratan dari satuan kerja/instansi pemerintah lain yang terkait.

f). Ekonomis 

Prinsip ini mengandung arti pengenaan biaya dalam penyelenggaraan pelayanan harus ditetapkan secara wajar dengan memperhatikan :

(1) Nilai barang dan atau jasa pelayanan masyarakat dan tidak menuntut biaya yang terlalu tinggi di luar kewajaran;

(2) Kondisi dan kemampuan masyarakat untuk membayar; 

(3) Ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. 

g). Keadilan yang Merata 

Prinsip ini mengandung arti cakupan/jangkauan pelayanan harus diusahakan seluas mungkin dengan distribusi yang merata dan diberlakukan secara adil bagi seluruh lapisan masyarakat,

h). Ketepatan Waktu 

Prinsip ini mengandung arti pelaksanaan pelayanan masyarakat dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang ditentukan.

2. Peranan Pelayanan Administrasi Kepolisian 

Di samping berfungsi sebagai salah satu lembaga penegak hukum dan penjaga keamanan masyarakat, kepolisian juga memiliki fungsi sebagai instansi yang memberikan pelayanan administrasi kepada masyarakat. Pelayanan publik (yang di lingkungan kepolisian dikenal dengan istilah pelayanan masyarakat/YANMAS) sebenarnya merupakan esensi pekerjaan polisi, dalam rangka mewujudkan filosofi POLRI ”Rastra Sewakottama” yang berarti abdi utama nusa dan bangsa (masyarakat). Abdi utama di sini dimaksudkan sebagai pelayanan prima yang kemudian menjiwai kode etik POLRI baru. 

Menurut Jenderal Polisi (Purn) Drs. Chaeruddin Ismail, SH., pelayanan publik bagi kepolisian tercantum dalam TRI BRATA yang merupakan filosofi POLRI yang kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian khususnya pasal 13 huruf c ”memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat” dan pasal 14 huruf k ”memberikan pelayanan kepada masyarakat sesuai kepentingannya di dalam lingkup tugas kepolisian”. Selanjutnya dalam Kode Etik POLRI berdasarkan Keputusan Kapolri No. Pol.KEP/32/VII/ 2003 ditegaskan dalam pasal 5 bahwa ”memberikan pelayanan terbaik, memberikan pelayanan kepada masyarakat secara ikhlas dengan prosedur cvepat, sederhana, serta tidak bermasa bodoh, apatis, mendiamkan adanya harapan masyarakat”. Secara lebih rinci diatur beberapa tindakan atau perilaku yang harus dan dilarang untuk dilakukan dalam rangka pelayanan publik tersebut, [e] mengutamakan kemudahan dan tidak mempersulit, [e] tida membeda-bedakan (diskrimiasi cara pemberian pelayanan, [g] tidak meminta biaya kecuali diatur oleh undang-undang, [i] tidak mengeluarkan kata-kata atau gerakan tubuh yang mengisyaratkan minta imbalan atas jasa pelayanan yang diberikan”.

Pelaksanaan pelayanan publik oleh kepolisian berupa pelayanan administratif antara lain adalah penerbitan ijin seperti Surat Ijin Mengemudi (SIM) dan Ijin Keramaian. Pelayanan SIM dilakukan oleh Kepolisian Resor atau Kepolisian Wilayah Kota Besar, sedang ijin keramaian diberikan oleh seluruh tingkat kepolisian dari Kepolisian Sektor sampai Mabes POLRI tergantung cakupan kegiatan atau keramaian yang dimintakan ijin.

3. Dimensi Kebijakan Pelayanan Publik

Progo Nurdjaman menyebutkan pelayanan publik dapat ditinjau dari dua dimensi, yaitu dimensi internal dan eksternal. Pada dimensi internal, pelayanan publik merupakan salah satu isu utama sejalan dengan tuntutan demokratisasi dan desentralisasi Demokratisasi pada hakekatnya menyuarakan pentingnya partisipasi masyarakat dan akuntabilitas pemegang kekuasaan, yang dengan demikian suara masyarakat diletakkan pada derajat yang paling tinggi. Semangat demokratisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan akan menjadi peluang bagi peningkatan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Sementara itu penyelenggaraan pelayanan publik yang terdesentralisasi akan mendekatkan penyeleng-garaan fungsi pelayanan publik kepada masyarakat dan memungkinkan untuk menyelesaikan komplain (bila ada) dengan lebih cepat karena masyarakat bisa lebih mudah bertemu dengan pihak penyelenggara pelayanan. Pada sisi perencanaan, penyelenggaraan pelayanan publik yang terdesentralisasi akan meningkatkan responsifitas (daya tanggap) terhadap kebutuhan lokal dan membantu Pemerintah Daerah (lembaga penyedia layanan) mengidentifikasi dan memhami karekteristik khas masyarakat setempat.

Pada dimensi eksternal, pelayanan publik akan memainkan peranan kunci dalam menghadapi tantangan globalisasi. Paling tidak tantangan globalisasi tersebut memerlukan jawaban dalam hal peningkatan daya saing (competitiveness) dan daya tarik (attractiveness), baik ditingkat regional maupun internasional.

Faktor - faktor yang mempengaruhi Pelayanan 

Selanjutnya Progo Nurdjaman menjelaskan bahwa, kualitas pelayanan publik secara umum ditentukan oleh beberapa aspek yaitu :

1) Sistem

Yaitu kewenangan Daerah untuk mengatur struktur, tugas fungsi serta mekanisme kerja unit-unit kerja Daerah diatur dalam Peraturan Daerah, yang pengaturannya berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000. Pembagian kewenangan daerah tersebut telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 serta Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 130-67 Tahun 2002 yang merupakan referensi pembagian tupoksi dan mekanisme kerja pada unit-unit kerja daerah serta Peraturan Daerah Nomor 5 Tahun 2001 tanggal 9 Mei 2001 tentang kedudukan Tupoksi dan Susunan Organisasi Dinas Pendapatan Daerah Sumatera Barat.

2) Kelembagaan 

Berbagai tantangan yang dihadapi oleh pemerintah dalam era globalisasi akan semakin berat. Kemajuan teknologi informasi dan komunikasi, menjadikan masyarakat semakin tinggi tingkat pengetahuan dan pendidikannya, sehingga permintaan masyarakat terhadap peningkatan kualitas pelayanan publik akan menjadi hal yang penting. Oleh sebab itu organ isasi/kelembagaan pemerintah yang ada saat ini harus mampu menata diri menjadi organisasi yang dapat mengantisipasi perubahan kondisi yang datang begitu cepat dan tuntutan masyarakat yang semakin meningkat dan kompleks.

Penataan organisasi dapat diartikan sebagai upaya untuk menciptakan postur organisasi yang lebih proporsional sesuai dengan visi dan misi yang diembannya, sehingga dapat diciptakan efisiensi, efektivitas, dan produktivitas aparatur, yang pada akhirnya dapat meningkatkan pelayanan publik. Disamping itu dengan penataan organisasi dapat memperjelas wewenang, tugas, dan tanggung jawabnya masing-masing.

3) Sumber Daya Manusia ( SDM )

Sumber daya manusia di lingkungan pemerintahan, merupakan salah satu penentu terciptanya pemerintahan yang bersih, efektif dan efisien. Pemerintahan yang bersih dan efisien sangat penting bukan hanya agar masyarakat dapat mengambil manfaat yang sebesar-besarnya dari pelayanan publik , melainkan juga untuk menciptakan lingkungan yang memungkinkan dunia usaha tumbuh lebih sehat dan efisien agar investor dari dalam dan luar negeri terdorong untuk meningkatkan investasinya di Indonesia. Pembenahan kualitas sumber daya manusia (PNS) sebagai aparatur Negara pada dewasa ini menjadi semakin penting karena fungsinya yang strategis. Kebutuhan akan terciptanya aparatur yang bersih dan efisien semakin dirasakan sejalan dengan perubahan-perubahan yang terjadi sebagai hasil dari pembangunan dan dari akibat perubahan eksternal pada tingkat regional dan global. Hal ini tentunya menuntut pegawai negeri menjadi lebih professional, terampil, terbuka, inovatif, peduli, berakhlak dan amanah. Untuk itu PNS harus lebih mengedepankan kepentingan publik, menyelenggarakan pelayanan publik dengan optimal dan menjalankan tugas dan fungsi pelayanannya berasarkan kebijakan­ kebijakan publik secara proporsional.

4) Komitmen Dukungan Terhadap Keuangan Daerah

Kinerja penyelenggaraan pelayanan publik sangat dipengaruhi oleh kinerja dalam pengelolaan keuangan daerah. Dalam arti bahwa keberhasilan pemerintah menyelenggarakan pelayanan publik dapat dilihat dari besarnya dana APBD yang dialokasikan kepada belanja publik, dan bukan sebaliknya pada belanja aparatur.

Mengingat pentingnya kebijakan pengalokasian dana dari APBD untuk kepentingan publik dalam rangka mengedepankan peleyanan publik tersebut, maka sudah sewajarnya Pemerintah Daerah memperhatikan pola perencanaan dan penyusunan APBD yang lebih bersifat akuntabel. Dengan demikian diharapkan penyelenggaraan pelayanan publik dapat menjadi lebih baik lagi. Dalam kaitan itu semua maka sangat strategis posisi belanja daerah, apakah mengedepankan belanja untuk aparatur atau untuk belanja publik.

Oleh karena itu perlu adanya analisis pola/ perilaku belanja daerah, yang kemudian diumumkan/ diinformasi-kan melalui media masa kepada masyarakat, agar masyarakat dapat mengkritisi kebijakan publik secara langsung. Apalagi dalam kondisi yang multi partai seperti saat ini, tidak menutup kemungkinan terjadinya trade-off dalam pembahasan Rancangan APBD, yang berdampak pada alokasi kegiatan dan dana kurang proporsional terhadap kepentingan publik dibandingkan dengan belanja aparatur atau kegiatan-kegiatan yang tidak berdarnpak langsung pada kepentingan publik.

5) Kebijakan Fasilitas Pelayanan Publik

Dalam rangka mendorong Pemerintah Daerah menye-lenggarakan pelayanan publik secara optimal, telah dilaksanakan sosialisasi program peningkatan pelayanan publik dalam bentuk Bimbingan Teknis di Daerah berupa :

a) Pengembangan Lembaga Pelayanan Terpadu Satu Atap (LPTSA).

Pemerintah menaruh perhatian besar terhadap upaya-upaya reformasi di bidang pelayanan publik, salah satunya adalah system pelayanan umum satu atap. Adapun lembaga yang mengelola system ini biasa disebut dengan Lembaga Pelayanan Terpadu Satu Atap (LPTSA). Sistem pelayanan satu atap pada hakekatnya adalah penyeleng-garaan pelayanan dalam satu gedung (satu atap). Sistem ini diyakini sebagai salah satu cikal bakal terjadinya proses transparansi dalam pemberian pelayanan umum oleh pemerintah kepada masyarakat.

b) Peningkatan transparansi dan akuntabilitas akan berdampak pada pelayanan yang lebih baik (better), lebih murah (cheaper), dan lebih cepat (faster) menjadi tujuan utarna reformasi manajeman pelayanan publik daerah, maka LPTSA di daerah menjadi amat penting dan strategis peranannya. Peran penting dan strategis dari LPTSA dimaksud adalah :

(1) LPTSA bisa mendorong aparat pemerintah untuk menjadi lebih responsive dan efisien melalui standar-standar yang telah ditentukan. Hal ini akan memberikan dorongan dan insentif kepada birokrasi pemerintah untuk menjadi lebih responsive dan efisien.

(2) LPTSA memberikan kesempatan kepada aparatur pemerintah untuk belajar dari sektor swasta terutama dalam mengembangkan pola manajemen yang berorientasi kepada masyarakat (what public want).

Sedangkan aspek-aspek dominan yang mempengaruhi optimalisasi LPTSA antara lain :

Dari hasil monitoring dan evaluasi bahwa aspek komitmen pimpinan daerah terhadap LPTSA sangat dominan terhadap optimalnya LPTSA. Apabila pimpinan daerah mempunyai komitmen yang tinggi, maka akan mampu menggerakkan unit-unit kerja terkait untuk mendukung LPTSA. Sebaliknya apabila pemimpin daerah kurang komitmen maka biasanya masing-masing unit kerja enggan melepaskan fungsi-fungsi yang berkitan dengan pelayanan.

Pemahaman pendekatan ACSD yaitu Abolish (Penghapu-san), Combine (Penggabungan), Simplified (Penyederha-naan) dan Decentralized (Pelimpahan). Pendekatan ini memberi cara bagaimana menyederhanakan persyaratan- persyaratan yang diperlukan dalam suatu proses pelayanan.

Pemahaman makna kehidupan bagi para penyelenggara pelayanan publik dan aparatur yang terkait. Pemahaman terhadap beban pekerjaan melayani masyarakat akan berubah menjadi bekal perjalanan di alam berikutnya akan menjadi spirit kerja dengan baik, sungguh-sungguh dan ikhlas, tanpa memikirkan dan mendapat income tambahan atau tidak.

6) Aspek Proses Pelaksanaan Pelayanan Prima

Pelayanan prima dilaksanakan untuk memenuhi standar pelayanan terhadap permintaan, keinginan, dan harapan masyarakat yang mempunyai nilai yang tinggi dan bermutu (berkualitas). Lebih jauh hakekat dari pelayanan prima adalah berupa upaya-upaya sebagai berikut :

1) Meningkatkan mutu dan produktifitas pelaksanaan tugas dan fungsi instansi pemerintah di bidang pelayanan umum. 

2) Mendorong upaya mengefektifkan system dan tatalaksana pelayanan, sehingga pelayanan umum dapat diselenggarakan secara lebih berdaya guna dan berhasil guna (efektif dan efisien).

3) Mendorong tumbuhnya kreatifitas, prakarsa dan peranserta masyarakat secara luas.

Untuk mendukung terselenggaranya pelayanan prima tersebut harus dilaksanakan dalam suatu rangkaian kegiatan terpadu yang mencakup aspek-aspek sebagai berikut :

a) Sederhana, artinya dalam pelaksanaan tidak menyulitkan, prosedurnya tidak berbelit-belit, dan persyaratannya mudah dipenuhi.

b) Terbuka, artinya masyatakat ingin dilayani secara jujur. Oleh karena itu aparat yang bertugas melayani harus memberikan penjelasan sejujur-­jujurnya, dan apa adanya sesuai dengan peraturan perundangan yang mengaturnya.

c) Lancar, artinya petugas pelayanan harus bekerja secara ikhlas dan sepenuh hati, dengan didukung sarana dan prasarana yang menunjang kecepatan pelayanan itu sendiri.

d) Tepat, artinya pemberian pelayanan dapat dilakukan secara tepat arah dan sasarannya, tepat jumlahnya tidak lebih dan tidak kurang, dan tepat waktu.

e) Lengkap, artinya apa yang diharapkan dan diinginkan masyarakat terhadap suatu pelayanan tertentu dapat tersedia secara lengkap.

f) Wajar, artinya pelayanan dilakukan sebagaimana mestinya dan tidak dibuat-buat.

g) Terjangkau, artinya biaya pelayanan tersebut dapat dijangkau oleh masyarakat.

Setelah dilakukan hal-hal sebagaimana diuraikan diatas, diharapkan pemerintah dapat memberikan kepada masyarakat suatu pelayanan publik yang prima, sehingga dengan demikian persepsi masyarakat terhadap kinerja birokrasi pemerintah akan menjadi lebih baik lagi, yang pada akhirnya nanti dapat dibangun hubungan yang harmonis antara pemerintah dan masyarakat. Pada satu sisi pemerintah akan memiliki legitimasi yang kuat dihadapan masyarakat dan pada sisi yang lain masyarakat akan mendapat pelayanan yang baik dan prima dari pemerintah.

7) Lembaga Penampungan Pengaduan Masyarakat

Dalam rangka menciptakan good governance khususnya dalam hal pelayanan publik serta untuk memicu kinerja Pemerintah Daerah dalam menyelenggarakan pelayanan publik bagi masyarakatnya diperlukan suatu lembaga pengawas eksternal yang bersifat independent dan non struktural.

Sistem penampungan keluhan yang berkembang di daerah saat relatif bervariasi, namun belum berjalan efektif terhadap upaya peningkatan kinerja pelayanan publik. Dewasa ini ada berbagai media yang digunakan masyarakat untuk menyampaikan keluhan mengenai pelayanan publik, antara lain, melalui mass-medya cetak dan elektronik seperti koran, radio TV, ataupun menemui langsung instansi terkait. Namun jumlah keluhan yang masuk relatif sedikit karena msyarakat cenderung :

a) Tidak mengetahui kemana masyarakat harus mengadu; atau

b) Merasa pesimis bahwa keluhan masyarakat tersebut akan ditindaklanjuti.

Seluruh Pemerintah Daerah yang pernah disurvei menyatakan setuju jika lembaga khusus penampungan aspirasi/keluhan masyarakat dibentuk didaerah. Alasan perlunya pembentukan lembaga khusus tersebut bervariasi, antara lain :

a) Untuk mencairkan kebekuan informasi/misko-munikasi antara masyarakat dan pemerintah karena kurang berfungsinya lembaga yang sudah ada.

b) Untuk menampung keluhan dan aspirasi masyarakat digunakan untuk masukan dalam penyusunan program.

c) Untuk memperbaiki kinerja pelayanan publik pada khususnya dan Pemerintah Daerah pada umumnya.

d) Untuk melakukan penilaian yang obyektif terhadap masalah yang timbul antara eksekutif, legislatif dan masyarakat.

e) Sebagai alat kontrol bagi Pemerintah Daerah dalam menetapkan berbagai kebijakan publik.

f) Sebagai upaya pengoptimalan mekanisme penampungan keluhan masyarakat maka perlu untuk mengembangkan Lembaga Penampungan Pengaduan Masyarakat Daerah sesuai dengan situasi dan kondisi daerah masing-masing.